以上论证可以总结为两点：第一，政府管制和市场机制都会导致居民收入差距扩大，但收入再分配作为一种弥补市场失灵的手段，只能解决市场机制造成的收入差距问题；而对于政府管制所造成的收入差距扩大，则需要通过其他的途径来解决。第二，政府管制和市场机制所造成的居民收入差距扩大，是导致目前各阶层利益冲突加剧的重要原因。因此要追根溯源的话，则缓解各阶层的利益冲突，不能只看收入差距这个中介环节，而要从市场机制、政府管制这两个源头入手进行政策设计。这就意味着，适度的收入再分配、不过分干预市场机制的政府管制，都是缓解目前各阶层利益冲突的重要政策手段。政府管制、市场机制、收入差距、各阶层利益冲突之间的关系可由图1来表示：

　　根据图1，政府管制、市场机制都是造成社会各阶层利益冲突加剧的深层次原因。但市场机制按要素分配的作用已经被我们所熟知，国际上对于收入再分配的政策和方法也有了丰富经验可以借鉴，因此本文将主要论证图1中带有中国特色的部分，即政府管制是如何导致了我国居民收入差距的扩大，并间接加剧了阶层利益冲突，以及如何解决这个问题。

　　三、政府管制与我国城乡收入差距扩大

　　政府管制与我国城乡收入差距的关系，同样可以由上述索洛—斯旺模型来解释。从现实情况看，政府管制不但在阻碍生产要素在城乡两部门之间的自由流动，而且更重要的是，政府在行使资源配置职能时偏向人均收入高的城市部门。这是造成城乡收入差距不断扩大的重要原因。

　　这首先表现为政府在资源配置过程中的城市偏好。改革开放以前，我国一直实行重工业优先发展战略，国民收入分配格局主要向重工业倾斜，财富向城市集中，对农村抽取过多补给过少。改革开放后，尽管我国放弃了重工业优先发展战略，但资源配置过程中的城市偏好并没有改变。比如从财政支出来看，1978年以来国家财政用于农业的支出占国家财政总支出的比例从来也没有高于15％，大部分年份低于10％，2005年这个数字是7％；这是远远低于农业在GDP 中的比例的，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”期间，我国农业增加值占GDP 的比例分别为31.4％、26.2％、20.9％和18.3％，2005年这个数字是15％。另有研究发现，农村地区上缴的税收占国家税收的26％，但只得到了9％的政府拨款；在20世纪90年代中期，每年农村向城市的财政净流动超过130亿美元，对农村的体制偏见是很明显的。（14）再从金融资源的分配来看，2004年农业贷款仅占金融机构全部贷款的5.3％（15），还低于农业财政支出占财政总支出的比重。

　　上述差距是可以从统计年鉴上看出来的有形差距，而政府许多偏向城市的具体政策，也在无形中拉大了城乡收入差距。以教育为例，国家要求实行九年制义务教育，但城市中的义务教育经费由国家财政负担，农村中却主要由农民自己负担，城市学生的教育经费大约是农村学生的4倍，农村的九年义务教育普及率因此而不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差距。（16）在市场经济中，教育程度高就意味着更多的选择和机会，许多学者的实证分析已经表明，教育收益率的提高，从而人力资本收益率的提高是导致居民收入差距扩大的重要原因。（17）农村在教育政策方面的劣势，无疑会加剧城乡收入差距扩大。再以工农产品剪刀差政策和各种政策性补贴为例，这虽然是计划经济时期的政策，但改革以来它们从来就没有中断过。我国学者估计，20世纪90年代以来，农业通过剪刀差向城市的无偿贡献每年都在1000亿元左右，是改革前的5.3倍。1978年～2001年的价格补贴总额累计高达8714亿元，亏损企业补贴总额累计达6435亿元，以上两项合计使城市居民获得了15149亿元的收入；而同期国家财政累计用于农业的支出为9512亿元，如果从财政安排的资金来计算（即不包括剪刀差），则占总人口2／3的农民从政府所得仅相当于城市居民上述两项收入的63％。（18）

　　政府在资源配置方面的城市偏向，制造了初次分配的不公平，而这没有在再分配中加以矫正，相反，二次分配中的城市偏向还在加剧。这首先表现为税负上的不公平。据社会学家孙立平的计算，农民的税费负担高得惊人，如果把农民以各种缴纳的“费”看作个人所得税，则获得城乡居民总收入33％的农民，缴纳的个人所得税将占全部个人所得税的60％。（19）再以全国社会保障支出来看，我们在前面提到，全国社会保障支出的数量和占GDP 比重一直在增长，但该支出在城乡之间的分布却是高度不平均的。有学者估计，城乡人均社会保障支出的差距已经达到30倍之多。（20）可见，无论在初次分配中，还是在二次分配中，政府都有很强的城市偏好，这是城乡收入差距扩大的重要原因。

　　其次，政府管制还表现为政府对城乡之间生产要素自由流动的阻碍。劳动力从资本稀缺、收入低的地区、部门迁居至资本密集的地区、部门，本来是促使要素价格均等化、人均收入趋同的重要途径。但目前这种要素流动是受到严重阻碍的。现行的户籍制度虽已不能禁止农民进城打工，但各级政府仍然以此为基础，制定了一系列不利于农民迁入城市的政策。一方面通过各种渠道加大农村劳动力转移的成本，如一些地方政府规定农民离开农村要办五证（身份证、未婚证、计生证、待业证、毕业证），要缴纳计划生育保证金和公粮水费。农民进城后还要办暂住证、健康证、收取就业管理费、治安保护费，企业要收取保证金，将这些证办完、费交齐，少则数百元，多者数千元。另一方面政府明确规定诸多岗位不允许雇佣外地劳动力；或以“再就业工程”名义，通过奖罚手段诱导企业用本地失业工人替代农民工。政府这样做的目的，很可能还是出于城市偏好，即为了防止农民与城市就业者争岗位。这种做法严重地扭曲了市场机制配置劳动力资源的功能，剥夺了农民的发展权利和发展机会。不仅如此，城市偏好还间接地阻碍了农村的劳动力资源与城市资本的结合。西方国家在工业化时期，城市里的工业资本对农村劳动力的需求旺盛，为人均收入的趋同提供了基础。我国目前也处于工业化和城市化的阶段，但是由于上述政府的城市偏好政策，造成了农村的贫困落后，大大缩减了农民的购买力，使农村市场狭小、农民的劳动力素质下降。结果一方面造成占人口大多数的农民对工业品的有效需求不足，抑制了城市工业的增长速度和劳动力需求，另一方面进城农民工难以符合城市工业对高素质劳动力的需求，在这种情况下，要素价格均等化效应难以发挥，人均收入趋同也失去了必要条件。这就是说，政府管制所造成的城乡收入差距的累积效果，不仅直接阻碍了劳动力在城乡之间的自由流动，而且间接阻碍了城市资本对农村劳动力的需求，从而进一步抑制了劳动力在城乡之间的流动。

　　四、政府管制与我国城市内部收入差距扩大

　　城市内部各阶层的收入差距扩大，可以分为两个方面来看，一是有城市户籍的各阶层收入差距，二是有城市户籍的城市居民与无城市户籍的进城农民工之间的收放差距。在这两个方面，政府经济职能的“越位”都有一定的扩大收入差距的作用。这种作用产生的机制，与城乡收入差距类似，也是通过资源配置不平衡、阻碍要素自由流动来实现的。

　　首先来看有城市户籍的城市居民与进城农民工之间的差距。这可能是城市内部收入差距扩大的最重要原因。关于这个问题我们可以先看看发展经济学的说法，美国学者托达罗指出（21），发展中国家的城市内部存在两部门现象，一是城市中的现代部门（或正规部门），二是城市中的传统部门（或非正规部门）。二者的主要差别在于，正规部门的工资水平受到工会力量或政府政策影响，因而高于市场出清水平；同时，正规部门的工人还享有政府提供的各种社会福利以及劳动安全保障、社会保险等。而非正规部门的从业者没有上述待遇，其就业身份、地位只是临时性的。当发展中国家的农民流入城市时，如果不能在正规部门中找到工作，就很可能先在非正规部门打零工，以便等待以后找几乎进入正规部门工作。这种现象同样存在于中国的城市化过程。我国进城农民工大部分都就业于非正规部门，以安徽省为例，该省外出打工者有78.3％在非正规部门就业。这些打工者不但不享有劳动安全保障和社会保险，而且平均每周工作6.4天，每天工作10.5小时，93％居住在简易住宅、工棚或居无定所。（22）显然，这些都与我国政府明文规定的劳动政策有很大差距，呈现明显的非正规部门特点。

　　尽管城市非正规部门待遇较低，但由于中国农民进城务工的机会成本较低，农民工即使是在城市打零工，其收入也要大大高于务农收入。据统计，农民外出打工收入是务农的4倍。（23）而对于城市正规部门来说，由于对从业者技术、学历、户籍、社会资本等方面的较高要求，大多数农民是很难进入的。具体说是由于两个原因：一是技术、学历等人力资本因素，即城市正规部门需要的劳动力是拥有一定人力资本的技术性劳动力，农民工因文化程度普遍较低，难以符合正规部门的要求。二是户籍、社会资本等制度性因素，即地方性城市政府为了维护城市居民的利益，制定了一系列排斥和歧视农民工就业的政策，如通过各种收费渠道加大农村劳动力转移的成本，明确规定诸多岗位不允许雇佣农民工，以“再就业工程”的名义，通过奖罚手段诱导企业用城市失业工人替代农民工等。（24）因此，我国城市内部实际上形成了二元的劳动力市场，进城农民工只能进入非正规部门劳动力市场。这样，我国的城市化就主要体现为农民从农村向城市非正规部门的流动，城市化进程不仅表现为城市化率的提高，而且表现为城市中非正规部门人口比重的不断提高。1982年，我国城市人口中的14.6％，约3146万人没有“农转非”；而到2003年，没有“农转非”的城市人口已达14699万，占当年城市人口的28％。这说明，那些没有“农转非”的进城农民对我国城市化贡献巨大。这个特点将对我国城市内部收入差距的变动产生重要影响。笔者曾利用1978年～2003年的数据，对我国城市化与城市内部居民收入差距的关系做过一项计量研究（25），得出的计量方程结果如下面（1）式：

　　ID＝0.211＋0.988.URBAN ＋0.982.HUMAN ＋0.387.SECU－0.026T（1）

　　（0.473）（5.458）