三、转型期地方治理与银行改革互动带来的影响转型期地方治理与金融改革互动实质是转轨过程中地方与中央利益调整在地方政府与国有银行关系中的反映。由于在转轨过程中市场经济与计划经济、行政干预与市场运作并存，转型期地方治理与银行改革的这种互动一方面给社会资源配置、宏观调控和金融微观主体的运行带来了负面影响，另一方面，也促进了银行内部不断完善内控机制以及中央政府加强对银行体系的外部监管。具体来说，主要表现在如下几个方面：

　　（1）转型期地方政府对银行的干预，直接影响金融资源在全社会的合理配置。

　　金融系统的基本功能始终是实现储蓄向投资的转化。对于银行体系来说，主要是借助银行的规模效应、信用中介、专业化等优势，吸纳社会剩余资金，并通过利率和期限配置，使资金流向效率最高、社会福利增进最大的领域。在这种转化过程中，伴随着金融信息的处理、风险的分散和管理。

　　金融体系实现其功能的前提是市场化运作，根据资金供求情况，通过市场化的存款利率吸纳剩余资金，并通过市场化的贷款利率配置资金。如果受到地方政府的干预，资金的配置不再按市场化的方式进行，很可能流向资金效率很低的领域。中国经济过热时期经常可以见到地方政府干预金融机构的影子。地方政府谋求发展的冲动转化为简单的投资冲动并直接导致投资过热。目前出现过热的项目大都与各地发展“形象工程”、“政绩工程”的冲动有关，而这过程中都或多或少地伴随着地方政府对金融机构正常经营的干预。

　　（2）转型期地方政府对银行的干预，直接影响货币政策的有效传导。

　　转型期地方治理与银行改革互动对货币政策的影响体现在存量和增量两个方面。

　　从存量上来说，由于地方政府对银行金融资源的争夺，导致了银行大量的不良资产。而大量不良资产的累积，降低了银行自身的流动性，并内生出银行吸收存款，减少贷款的动机，直接影响扩张性货币政策的效果。

　　从增量上来看，地方政府所具有“投资冲动症”，将导致中央在实施紧缩货币政策时，地方政府仍千方百计对银行进行干预，阻碍其收缩贷款。

　　（3）转型期地方政府与银行的干预，直接影响了银行业的市场化经营。

　　转轨期地方政府对银行金融资源所进行的争夺，是导致了银行系统产生大量不良资产的主要原因之一。根据2001-2002年中央银行所做的详尽的抽样调查系统统计，在不良资产的形成中，由于计划与行政干预而造成的约占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10%，地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不利导致的不良贷款占全部不良贷款的20%.此外，社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重，以及未能实行高标准会计准则等因素都交叉存在于各个类别之中（周小川，2005）。巨额不良资产的产生，直接影响了银行业的正常经营，并导致了巨大的金融风险。

　　（4）转型期地方治理与银行改革互动，促进了银行业内控机制的改善和银行监管体系的建立和完善。

　　正是由于转型期地方政府对银行系统金融资源的争夺，暴露了中国银行系统中存在的很多问题，包括监管体制、内部风险控制、公司治理等直接关系到银行业生存发展的重大问题，促进了中国银行业不断完善内部治理结构，并促使中央不断加强对银行系统的外部监管，为中国进入WTO 后银行业对外开放，提高竞争力打下了基础，也为中央政府化解金融风险打下了基础。

　　四、建立转型期地方治理与银行改革良性互动关系的政策建议

　　在成熟的市场经济中，地方治理与银行运营是相互促进的，良好的地方治理为银行业的经营（吸蓄和放贷、结算业务等）提供良好的外部环境（包括信用和法制环境），银行的经营活动也为地方治理提供金融资源支持。两者形成良性互动，共同发展。相比之下，由于转型期中国政府职能、投融资体制等方面还有待进一步改革，银行体系的内控和外部监管仍然落后，因此，受制于渐进式改革的双轨制特征，建立地方治理与银行改革良性互动关系仍需要一个长期的过程。根据目前的实际情况，需要从几个方面着手。

　　1、推进地方政府职能转换、投融资体制改革，改革地方官员政绩的考核方式。

　　（1）推进地方政府职能转换。

　　地方政府追求银行金融资源的原因在于改革开放以后其承担的事项和支出大幅度增加，以至于正常的税收收入无法满足日益增加的支出需要。而地方政府支出增长过快的根源则在于市场化改革不彻底，政府承担了一些市场经济条件下本来不该由政府承担的事项，这表现为在微观经济领域的越位，由此导致投资支出比重过大。加快政府职能改革的步伐，要明确政府与市场的边界。现代市场经济需要政府的干预和调控，但政府干预和调控的目的在于克服市场失灵。因此，地方政府要改变以经济建设为中心的工作重心，逐步向公共服务政府转变。

　　（2）推进投融资体制改革。

　　在投融资体制改革尚未到位，投资的微观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下，地方经济发展的冲动就会转化为通过争夺银行金融资源而进行盲目投资的冲动，并直接导致投资过热。

　　投融资体制改革，是对地方政府经济行为的根本调整，尽管投融资体制改革面大，任务复杂艰巨，但却是确立企业在竞争性领域投资主导地位、规范地方政府投资行为、减少地方政府对银行金融资源的争夺，提高金融资源的利用效率所必须的。从这个意义上讲，在当前的市场环境下，推进投融资体制改革，就是发展和完善市场经济，就是规范政府行为。

　　投融资体制改革的方向是根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。

　　（3）改革对地方官员政绩的考核方式。

　　如上所述，长期以来对干部的考核任用机制的过分强调GDP 标准，是地方投资冲动和金融资源控制的重要诱因之一，强烈的经济指标考核下的政治晋升制度引发了强烈的地方扩张冲动。因而必须通过建立市场化的考核干部机制使地方政府走出GDP 至上的误区，将当地社会的均衡发展状况如公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等等纳入地方政府工作能力的标尺，即使就经济发展本身而言，也不能唯GDP 增长至上，而应该将增长的质量、结构、效益等摆在同等突出的位置上。

　　2、推进金融体制改革，完善银行业内部治理结构和加强外部监管。

　　（1）建立存款保险制度，改变目前国家承担无限责任的隐含担保制度。

　　商业银行本来就具有很强的外部性（IMF ，1997；米什金，1995），金融集权和商业银行软预算约束的制度安排导致国有商业银行倒闭的负外部性负担由中央政府完全负责。此外，由于国有银行的寡头垄断地位（谢平和焦瑾璞，2002）、国有的特点以及作为国有企业软预算约束支持体的角色等原因，90年代以来，国有商业银行软预算约束不断强化（施华强和彭兴韵，2003）。国家信用安排导致国有商业银行对于地方政府而言是一种典型的“公共品”，地方政府存在“搭便车”和过度利用的激励，这种激励由于商业银行行政化的机构设置和司法地方化倾向等制度安排得以顺利实现。因此，国家要尽快存款保险制度，在防范金融风险的同时，逐步转移国家的信用风险，从制度上根除地方政府争夺国有银行金融资源的基础。

　　（2）加强对银行体系的监管。

　　通过金融系统巨大的外部性，世界各国无不注重对其进行严格的外部监管。这样，一方面，可以有效防范地方政府的行政干预，另一方面，可以促进银行自身不断完善内控机制。以有效抵制和减少地方政府行政力量对银行资源的本正常争夺。

　　（3）完善银行业的内部治理结构。

　　近20年来金融体制改革的历程表明，唯有进行产权改革，才能从根本上跳出旧体制的框框。

　　四大国有商业银行现行的国有独资产权模式名为独资，实际上资本非人格化以及所有权与经营权难以分离，导致产权关系模糊，由此而来的是责权利不明，缺乏有效的自我约束机制等一系列问题。由于国有银行产权边界不清，各方利益主体都想代表国家拥有剩余索取权，中央和地方竞相争夺国有银行信贷资金就是国有银行残缺产权的突出表现。作为全民代理人的政府官员和国有银行行长掌握着事实上的剩余控制权，而在法律上他们并非法定的剩余收益索取者。这种剩余索取权和剩余控制权的分离意味着国有银行处于残缺产权状态。在残缺产权状态下，难以产生真正意义上的金融活动，产权主体虚置难以形成真正有效的激励约束，不能促使拥有剩余控制权的政府官员和银行行长为实现银行资金高效使用做出努力，更为地方政府干预银行经营提供了机会。

　　同时，银行经理人选择的市场化是构造有效的银行公司治理机制的外部配套条件。现有的国有银行职业经理人的选拔、退出机制相对落后，选拔、任用实际上均与其行政级别挂钩，使其很难超脱于政府的行政干预。建立经理人选择的市场化机制，将改变现存的国有商业银行职业经理人的准官员身份。

　　3、拓宽地方政府融资渠道应借鉴发达国家市政债券融资等地方政府的融资经验，建立规范化的地方政府融资渠道。在发达的市场经济国家，如美国、日本、法国、德国、英国等，都有较完善和成熟的地方政府债券市场。地方债券市场成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。

　　因此，应着手研究修改《预算法》，逐步放开地方政府发行政府债券的政策限制，为地方政府平衡收支提供正常的融资渠道。

　　4、完善金融业发展的法制环境当地政府在与国有商业银行商业化改革的博弈中，逐步由显性干预向隐性干预过度，主要借助于当地的司法体系，以直接纵容一些企业借转制悬空银行债务。另外，目前中国《破产法》、《会计准则》等中也存在不少制度缺陷，为地方政府协助逃废债提供可趁之机，因此，完善法律法规和加大金融执法力度，纠正司法审判中存在的地方保护主义，是应对当前地方政府争夺金融资源行为，从而遏制债务逃废愈演愈烈的有效措施。