目前中国城市商业银行的资产规模大致占整个银行业资产规模的5.14%，虽然其市场份额不大，但却承担着为中小企业提供间接融资服务、面向城市居民提供金融服务和为地方政府基础（或公共）设施建设提供融资的三大任务。

　　由于地方政府一股独大的控股地位和其它股东的地方性，降低了股份有限公司的组织和运行效率，为地方政府干预城市商业银行的运行带来的极大的便利，并为城市商业银行的金融风险埋下了隐患。具体表现在城市商业银行依附于地方政府，变成地方政府的准财政部门。这种行政控制，可能会使城市商业银行逐步演化为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。尤其是由于金融机构的负外部性，以及由此引出的金融机构发生经营风险后国家十分有可能施以援手、承担其成本的预期，更加剧了地方政府的投资动机和道德风险。对中国城市商业银行经营状况的抽查表明，城市商业银行的一大块金融资源被用于为地方财政融资。

　　地方政府对城市商业银行资源侵占的结果是，2003年，全国110家城市商业银行中，73%的银行利润为零，不少银行技术上早已破产，一些银行不良贷款率仍高达50%以上，单一客户贷款率高达惊人的几百、上千倍，110家银行中没有一家银行资产利润率超过1%。

　　第三阶段：1998年至今，银行体系进行垂直化的管理体制改革。与此同时，政企分开力度加大，但地方GDP 指标仍是地方政府政绩最重要的考核指标。在这种情况下，地方政府逐步放弃直接从国有银行体系夺取资源，而转为通过协助、纵容或默许辖区内企业的“逃、废债”行为等来间接争夺国有商业银行的金融资源。

　　在银行改革方面，1998年，中央政府为了防范和化解金融风险，采取了一系列措施加强了对金融资源的控制，取消中央银行地方分支机构的放款权、设立大区行、上收国有商业银行地方分支机构的信贷审批权、强化信贷人员责任终身制等，通过系统内调控，使基层行的贷款权限与可用资金大部分上收，其应有的贷款发放与资金调拨自主权也被事实上被一定程度剥夺，不少基层行、特别是经济落后地区的基层行几乎成了单纯吸收存款的存款行和专营不良贷款清收业务的不良资产管理行。与此同时，国有银行体系面临着来自股份银行的竞争越来越激烈，特别是加入WTO ，使得中国的银行进入了一个按照国际竞争标准推进改革的新时期。为适应改革和市场化的需要，国有银行体系进行了全面的组织结构的调整。在此期间，国有银行在撤消了2万多个分支机构的同时，推行内部机构的“扁平化”，完善业务操作流程的标准化管理，改变了信贷分类标准，并开始着手对信用风险实施严格管理。

　　2003年4月28日成立的中国银监会，进一步强化了对商业银行的专业化监管。银监会制定了商业银行资本充足率的管理办法，并提出了逐步在商业银行资本充足的管理方面和巴塞尔资本充足管理要求接轨的目标。相应地，中央对国有四大商业银行进行股份制改造，希望通过完善银行内部治理和补充资本金来提高国有商业银行的治理结构和市场竞争力。

　　银行管理体制和内控体系的不断完善，使地方政府对国有商业银行的影响力越来越小。与此同时，随着政府体制改革的深入，政企分开力度的加大，对地方政府公共管理职能要求的不断增强，地方政府的治理模式也发生了新的改变。2002年11月，中国共产党“十六”次代表大会正式提出了政府对国有资产“有所为，有所不为”的管理思路。并在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。明确政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。并且，明确了国家只保留对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等国有资产的控制，而从其它竞争性的产业逐步退出。这样，政府直接参与企业经营、通过超经济力量干预市场的动力有所减弱，但发展地方经济仍是地方政府最重要的责任。

　　在新的内外部环境下，地方政府不得不放弃以前通过直接干预银行经营来争夺国有金融资源的方式，转而采用通过协助、纵容或默许辖内国有企业或其他能使自身利益最大化的企业逃废债等来争夺辖区内金融资源的更隐蔽的方式，同时借助于当地的司法体系，以直接纵容一些企业借转制悬空银行债务、“赢了官司输了债”等形式有效地替代逃废债。上述种种表现是地方政府对国有商业银行不良干涉由显性转变为隐性的信号，其本质反映了地方政府对国有商业银行信贷行政干涉能力的下降，从一个侧面反映了地方政府对银行的传统控制趋于下降，而诉诸于辅助企业逃废银行债务来消极对抗银行防范信用风险行为。有关研究表明，逃废银行债务近年来有骤然严重的趋势，已成为新增不良资产的重要根源，其中地方政府的纵容是逃废债务得以成功的关键因素。

　　二、地方政府争夺银行资源的原因分析

　　由上可知，地方政府随着治理模式的变迁对银行资源争夺也表现出不同的形式，但其根本原因是一致的，主要表现在如下几个方面：1、地方政府事权与财权的不对等以及转轨期“弱财政、强金融”的格局，是地方政府争夺银行资源的重要原因。

　　在原有的财政收入渠道逐渐萎缩，而新的财政收入渠道还没有建立起来之前，几乎所有的转轨国家都经历了一个财政收入急剧下滑的过程（麦金农，1993）。转轨后分权化改革导致财政在国民收入中地位不断下降，财政和金融的关系也由计划经济时代的“强财政、弱金融”搭配演化为“强金融、弱财政”格局（周立，2003）（见表二）。在政府职能尚未实现成功转型之前，地方政府的财政体系往往无力继续承担国有企业软预算约束支持体的角色（Roland，1998），也不足以提供弥补计划经济时代地方基础设施、公共服务体系严重不足所需的建设资金。对于地方政府来说，中央一方面将事权下放，地方不仅要发展经济，而且还要承担教育、就业、“三农”等多项政策任务，更要对维护地方稳定负责。另一方面，中央对金融资源实现垂直管理，全国分配的方式，难以有效考虑地方的需要。事权和财权不对等的结果是，地方政府要想有所作为，就要么“乱收费”拓展财源，要么对区域内的全国性银行的分支机构施加压力，尽可能地迫使其为地方多贷款。尤其在不发达地区，在分税制的财政体制中，地方政府能够获得的地方财政收入较少，同时面临着促进地区经济发展的重大责任。财权与事权的不对等，迫切需要中央财政通过转移支付进行支持，但转型期“弱财政、强金融”的格局决定了中央财政的转移支付能力有限，而按市场化规则在全国范围分配金融资源的做法，往往导致金融资源向富裕地区集中，贫穷地区的地方政府只能通过行政或其它超经济的手段对区域内的国有银行分支机构的金融资源进行争夺。因而，从某种意义上说，不发达地区的地方政府对国有银行金融资源的争夺是一种无奈的选择。

　　表二（略）

　　2、地方政府融资渠道狭窄，是其争夺银行金融资源的另一个重要原因。

　　在税收增长缓慢，财政收入不足以满足地方需要的财政支出时，地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。目前，地方政府可以通过间接设立投资公司等方式，采用BOT 或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资，而对绝大部分公共品，因为盈利能力差，建设周期长，风险大，只能由地方政府承担。在国内金融市场不完善，地方政府一时难以通过市场融资，只能转而加强对国有金融体系的控制，试图用银行贷款替代财政的作用（CCEB，1999；周立，2003），实施金融控制就是缓解财政收支矛盾的一种次优选择（麦金农，1993，张杰，1998）。在国外比较成熟的地方政府债券融资方式，在中国现行法律中则遭遇障碍——1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，法律和现实的制约必然使地方政府将银行信贷资金视为主要的资源争夺渠道。

　　3、地方官员片面追求GDP 的政绩考核导向，是激励地方政府争夺银行金融资源的重要因素。

　　中国改革开放以来，GDP 的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的重要的标准之一。在这个隐性的指挥棒的作用下，地方官员的治理思路和行为模式也围绕这一标准。其内在逻辑是，地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争，地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争，经济增长竞争主要表现为投资竞争，投资竞争主要表现为金融资源竞争。地方政府争夺金融资源盲目投资的一个重要体现是投资行业过于宽泛（如下表所示）。

　　表三（略）

　　另一方面，在转轨过程中，地方政府官员为了自身的政绩和声誉，还努力为风险型企业争夺金融资源。在政企千丝万缕的纽带关系中，受主管政府委托管理企业的经理人员不是出资人，在不存在资本约束的情况下，企业经理人员大都是风险偏好者，具有冒险追求短期收益的机会主义行为动机。而企业不断溢出的风险，只能不断地通过地方政府向企业追加资源和提供其他政策性帮助来承担，尤其需要地方政府（官员）为其争夺银行信贷资源。这是在位地方官员的理性选择，因为它关乎他们的政绩与社会声誉，进而影响到他们的升迁。

　　4、以国家信用作担保的国有商业银行具有明显的“第二财政”的性质，中央政府的隐含担保降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险。

　　由于金融体系具有极强的外部性，在转轨过程中，中央政府事实上以国家信用为国有商业银行提供了隐含的担保。中央政府的这种做法导致了国有商业银行与地方国有企业间的债权债务关系是一种典型的关系型融资，并使得国有商业银行成为地方政府的“第二财政”。这主要体现在金融风险的最终承担上。从国有银行与个人部门和地方国有企业的关系来看，个人部门与国有银行之间的债务融资具有市场交易的性质，个人部门可以自由进入和退出，即国有银行对个人的负债是硬约束的，必须还本付息。同时，国家银行以国家信用为担保，中央政府对国有银行软预算约束，国有银行可以很方便地将金融风险转嫁给中央政府。国有银行与地方国有企业之间的第二重债务融资，同样是软约束的，是典型的关系型融资，国有银行承担了由地方国有企业转嫁的大量社会成本，很难行使退出权，存在严重的外部性。这种关系导致了地方国有企业的融资成本和风险最终转嫁给中央政府，从而使国有商业银行成为地方政府的“第二财政”、“准公共品”，地方政府对国有银行金融资源的争夺是一种高收益、低成本的理性选择。