来源：九鼎公共事务研究所        中国社科院副研究员    冯兴元
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        根据2002年4月24日《中国人民银行关于中资商业银行市场准入管理有关问题的通知》，商业银行要以“总行—分行—支行”的机构层级模式为目标，加大分支机构精简力度，并根据经济发展和市场需要，结合自身管理控制能力设置和调整分支机构。这一总体指导性指导规定是无可非议的。但是中央银行在通知中又规定，原则上不再受理各中资商业银行支行（不含支行）以下分支机构的增设申请。而这种统制经济做法是有害的，属于治标不治本，因为央行的监管目标应以巴塞尔协议规定的最低资本充足率（8%）为取向，而不是规定到底需要多少家支行以下分支机构才是合理的。而且这种规定一是巩固了现有绩效低下的国有商业银行的地位，而是为外资银行的挺入留下了空间，三是给予非国有商业银行非国民待遇，即其待遇低于国有商业银行和外资银行。非国有商业银行在这种规定下失去了扩大基层网点的任何业务空间。
        根据于文涛的计算，各银行资本充足率为：1999、2000年工商银行为5.6%、5%，中行为6.89%、6.38%，建行为5.44%、4.99%；1999年农行6.54%；1999、2000年光大银行为6.47%、6.62%，福建兴业银行为4.85％、3.05%；1999年交行为6%，深圳发展银行为7.87%，浦东发展银行为8.54%，招商银行为7.42%。原则上，中央银行只需要求资本充足率必须至少达到8%的要求，至于各大银行如何达到，是通过减少分支机构，还是通过精简各层次人员，还是多出售一些房地产，这都是各大银行自身的事情。
        央行的通知既可能说明其金融政策思路清晰，也可能说明其混乱：一方面它似乎具有明显偏袒国有商业银行利益的取向，打压中资非国有商业银行；另一方面它并没有考虑到整个银行业发展的未来竞争秩序框架。由于央行属于金融竞争秩序的创建者和维护者，它是运动场上的裁判，而不是帮着某一方（如这一的国有商业银行）踢球。央行没有任务隐性规定哪类银行应该垄断支行以下分支网点。央行的决定似乎依据对过去这么多年中资商业银行绩效低下的事后分析，并似乎认定由此可以减少分支网点可以提高降低这些银行的成员、从而提高这些银行的绩效。但是，央行并没有区分中资商业银行结构内部的差异，由推定占准垄断地位的国有商业银行网点过多而推定全体中资商业银行分支网点过多，显然犯了以偏概全的错误。
        最近几年我国各地经济决策统制经济色彩严重。比如规定加油站不得过多过密，音像商店必须减少到一定数目，规定不再审批新的娱乐场所，集贸市场个数应该减少到多少个等等。此类统制经济做法竟然延伸到人才济济的央行决策层，这是令人遗憾的。市场本身有着一种通过演化形成一种自发秩序的作用。在一个规范的市场经济秩序下，加油站之间、音像商店之间、娱乐场所之间、集贸市场之间，当然还有银行分支机构之间的区位分布即不会过密，也不会过疏，它是一种自发秩序，属于内部秩序，即自我生成的或源于系统内部的秩序。自发秩序是人的行为的产物，但不是人为设计的产物。这种秩序处在“自然”和“人为”之间。其形成依赖的是市场自身的自组织整合力量。政府出面人为限制这些站、店、所、场、分支机构之类的数量和分布很可能使得其各自的分布人为不合理，使得潜在竞争者尤其是外来竞争者不再能够进入。从总体上看，由政府决定竞争性市场上这些站、店、所、场、分支机构数量，属于政府（包括央行）“越位”。
        目前经济学界又重新关注四大国有商业银行的坏帐问题。1999年四大国有商业银行陆续剥离出约1万亿元的不良资产由资产管理公司处置，但是截止2001年9月末，四大国有商业银行的不良贷款率虽有所下降，但仍高达26.62%，其中实际已形成的损失约占全部贷款的7%左右。最近工商银行首次公布其不良贷款率：截至2001年末，工行按贷款五级分类标准，后三类不良贷款（次级、可疑、损失）占全部贷款的比例为29.8％；按一逾两呆标准（逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款），不良贷款总额占全部贷款的25.7％。上述数据总体上说明我国四大国有商业银行的资产负债结构问题仍然很大。从市场集中度看，2000年四大国有商业银行约占营业额的66%，国有政策性银行占5%，农村信用社占9%，城市信用社占5%，城市商业银行占4％，外资银行占2%，其他银行占9%。也就是说，市场集中率约达到66%四大国有商业银行，也是负债累累的银行――这才是问题的关键所在。
        在这种情况下，若要改进我国金融体系的效率，就给我们提出两条思路：一是在现有结构内做文章，搞修修补补。二是打破现有结构的约束，在结构之外或者在结构的边际上去做文章。银行改革进行了这么多年，一直进展不大。这说明第一条道走不通。那么第二条道能否走得通？现在我国还没有民营银行，徐滇庆等人就在设计四个民营银行方案，这些民营银行均将由一些大型民营企业持股。一等政策允许，即可推出台面。目前，设计师及其支持者所能做的，可能就是争取民营银行的国民待遇。
        徐滇庆的方案设计肯定不是专为农村金融市场量身定制的。农村金融市场似乎是被遗忘的一角。只有几位研究人员为其摇旗呐喊。目前我国学界对农村金融的研究在总体上还少。现有的研究课题更多的是研究农村整体金融格局和现有问题，并从中得出一些普泛的政策建议。在农村合作基金关闭之后，许多课题的政策建议主要是集中在农村信用社改革。其原因是农村信用社在农村地区日渐占据准垄断地位，而包括农业银行在内的国有商业银行则在纷纷撤出县以下分支机构。此外，所有农村非正式金融活动属于“非法”之列。可惜的是，我国中西部地区大多数农村信用社已经到了入不敷出的地步，许多得靠中央银行再贷款维持生计。
        目前，仍然没有人关注农村金融市场中如何具体引入民营金融机构这一问题。要为中国农村造就一种竞争性金融格局，其一般的途经无非如下几条：其一是改进、改革农村信用社，一直没有什么进展，只搞了几家农村商业银行试点，或者把县联社改成一级法人，后一种情况使得信用社离农民越来越远；其二是把一些中资银行拉回到县以下开展义务，这更难；其三是找外资银行，外资银行缺少分支网络，指望不上，它们也不一定挤占这一由四大国有商业银行所占据的“分支网络”市场；其四是在农民或者乡镇企业自身及其社会网络内部去做文章，但是任何未经央行许可的民间融资都是“非法”的，因而似乎要一概打倒。但对这种“非法”的定义是有问题的。
        民间融资或者民间内生金融是禁之不绝的，其创新或者变化形式也是源源不断。之所以禁之不绝，是因为民间融资不仅是我国传统商业文化的宝贵组成部分，而且尤其内在合理性。比如，农民要盖一栋楼，银行和信用社一般不会给他贷款。农民就从亲友出拼凑资金。对于还款安排，他至少有两种选择：其一是还本，并在下次亲友需要资金时，也向亲友出借资金；其二是还本，并付上约定的利息。对于农民来说，两者差别不大：前一种情况是农民签了人情债，它是一种需要在日后偿还的“隐性利息”；后一种情况是农民还本付息，不欠人情债。后一种情况在目前的浙江省已经十分普遍。对于农民来说，这两种交易均合情合理；但对于政府来说，这两种交易情况差别巨大：前一种情况的“隐性利息”，政府无法查处，更无法征税；后一种情况属于明收利息，如果说它合法，政府至少应该收取税收；如果说它不合法，政府就该没收非法作案“交易工具”。关键是政府也无法查禁，其原因是信息不对称，政府不掌握这么多分散在农民当中的局部知识(local knowledge)。
        民间融资活动的重要性是十分明显的。比如浙江省的绝大多数乡镇企业，在其购买地皮、建立厂房之前，是借不到贷款的，其资金供给完全依靠企业主自身的非正式社会网络。不支付“隐性利息”或者货币利息是不可能借到款的。因此，政府必须反思对农村民间融资活动的政策。重要的是建立一个规范民间融资活动的秩序框架，而不是简单地禁止。农民有正当的需求，政府的制度供给就应该面向农民的正当需求，禁止民间融资活动在此意义上是与农民需求和偏好背道而驰的。此外，民间融资活动基于一系列的非正式制度，这些制度植根于民俗、传统、文化。如果政府认为只要有它所一手创设的正式制度就能解决一切问题的话，那就是哈耶克所批责的“理性的狂妄”。
        民间融资活动目前处于一种自组织状态。有些活动是自主性的，除了设置一个法律秩序框架之外，不需要外部监管和干预，比如一些轮会组织，每个轮会的人员数目有限，如果其一笔集资款的金额少于会员的可担保财产的话，实际上只要用民法有关无限责任的规定就可规范它。但是，如果规定这种轮会成员需要履行一定的担保手续，也许就可以做到既减少了金融风险、又建立了市场秩序，因为这要求一位成员虽然原则上可以加入多个轮会或其他集资活动，但是其债务必须以其家庭财产、其企业资产总额或其保证人财产的某一百分比为上限（如80%，因为我国政策为了安定目的不允许剥夺100%的财产），这样农民就因其可供其担保或者为其担保的财产有限而不允许参加过多的轮会。由此限止了此类小规模的“会乱”或者“乱集资”活动。
        有些民间融资活动虽然也是自主性的，但除了设置一个普适性法律秩序框架之外，可能仍然需要外部监管和干预。比如，如果人员数目和集资金额超过一定限度，最好是机构化的组织来运作，以控制金融风险。机构既可能是有限责任的、也可能是无限责任的、或者是由有限责任和无限责任两合的。浙江据说搞起了有限责任股东和无限责任股东并存的公司，类似于德国的“两合公司”法律形式。这种制度安排按道理也可以在农村金融中存续。与不需要外部监管的前一类民间金融活动相比，后一类机构化的民间金融活动可能一般至少得采取核准制。