四、渐进改革成本的最终承担

不良贷款损失成本的最终承担问题，是任何发生过银行财务重组的国家都要直面的。在银行系统发生“大规模坏账”的情况下，一国即使有存款保险制度，其作用也是有限的，银行外部性的特征决定了银行损失的“公共风险”性质。如果政府不及时提供“银行财务重组”这一公共品，而选择让银行的债权人直接承担损失，那么储户的挤兑行为将会引发大规模的银行倒闭，而银行倒闭又会加速国内资本和外资的外逃；同时，大规模的储户利益受损还会将经济上的不稳定演变为社会动荡，最终导致政府无力通过各项政策控制整个经济局势乃至政治局势。因此，银行损失的承担不只是经济问题，在综合的成本一收益分析下，即便需要付出巨大的经济成本，各国政府普遍的选择仍是“政府承担成本”(见表3)。从表3中可以看出，政府承担成本的具体部门既有财政也有央行。
    当一国的财政资源较充裕时，政府动用财政资金承担成本是简洁、清晰的方式。但转轨和发展中国家的不良贷款，往往就是在财政收支不平衡的条件下为促进经济转轨或持续增长而向银行系统转移的结果，当期的财政资源无力支付不良贷款的巨额损失，“后摊”成为这些国家的普遍做法。以“后摊”方式承担成本相当于政府对内负债(包括显性和隐性的负债)，而这种内债的长期影响可以用内债占GNP的比重“d”的变化来表示——d能持续下降则表明政府成功地消化了成本。Andrew(1995)描述了政府的债务与公共部门的赤字、铸币税、平均实际利率、经济增长率的关系，我们在此基础上模型化了第t期d的表达式(如式3)：
    式(3)中，GNP[,t-1]为前一期的国民收入；g为经济增长率；fe为中央财政支出；fi为不包含债务收入的中央财政收入；S为中央银行通过增发货币获得的铸币税收益；国家债务的名义利率(i)与通货膨胀率(π)之差为实际利率水平。中央财政可通过削减政府开支与增税等手段使得fe下降与fi上升，以此减少财政赤字以降低负债压力。同时，由于央行能从货币发行中获得铸币税，所以铸币税的增加也能承担部分成本。另外，国民收入的初始水平和经济增长率越高，意味着一国经济实力越雄厚，从而政府成功消化成本的效果越好。在以上变量中，i和π更多地体现为市场行为的均衡，而政府相对可控的是fe、fi、S与g。式(3)的理论含意是，一国在保持较快的经济增长的基础上，如果能优化政府开支、增加税收来源并保证持续稳定的铸币税收益，那么政府承担银行重组的成本就会随着时间的推移而被消化。由此可以从理论上解释，政府“后摊”成本的方式为什么能延缓银行危机对整个货币体系的冲击，并为经济复苏提供充足的时间。
    在影响成本处置效果的政府可控因素中，需要强调的是央行的铸币税收益。虽然以央行的铸币税收益来承担成本似乎比通过财政增收、GNP增长来得更快捷，更能适应国有银行财务重组的迫切性，但央行获得铸币税的能力不是无限的，它与通货膨胀压力负相关。央行的铸币税收益直接受制于“央行的独立性”。
    从我们收集的案例看，虽然许多国家都在强调“央行的独立性”，但是在银行重组时，央行还是体现了“政府的银行”的特征，开展了一些特殊的业务：提供给银行的贷款因银行停业清理而被勾销；持有破产银行转移给央行的低收益资产；央行承担重组计划的运营成本；为不良银行提供担保等。这些业务的开展要么导致央行的运营费用超出运营收入而发生净运营损失(net operating losses)，要么因银行转移的不良资产回收率低使央行资产的账面价值与实际价值不符，当资产债务重估导致净值损失且减值损失超出运营收入时，发生净估值损失(net revaluating losses)。央行发生净运营损失实际上是在创造流动性，因为此时它对外部实体投放的货币多于它回笼的货币。而大幅度资产重估导致的净估值损失可以在账户上予以确认，损失登记在损益表账面上，或从资本和储备项上扣除从而使央行资本净值减少。尽管这类损失在当期没有发生与运营损失一样的流动性效应，但如果央行持续性损失，或发生一次性非常事件而出现巨额估值损失，将可能导致央行的资本净值为负(Dalton and Dziobek，2005)。
    在央行损失的两种形式中，净运营损失具有被动发生的特征，而资产重估损失则是央行依照《国际财务报告标准》主动选择的结果。对于央行损失所引起的问题，IMF建议采取的措施是：政府通过透明的预算拨款注入现金或政府债券，对央行进行资本重组；而当政府不能成功划拨出资本重组所需的预算资金时，央行应准备向公众披露其负净值状况，并阐明其可能采取的恢复净值的行动(Dalton and Dziobek，2005)。上文已论及，我国央行对四大AMC发放的再贷款本金基本无望收回；同时，以票据置换回的银行不良贷款的实际回收价值必然大大低于其面值。因此，我国央行的资产质量因其参与银行财务重组事实上已发生了显著的变化。但从国有银行财务重组启动的1999年至今，央行的资本净值只是略微下降了147.05亿元(见图7)，基本不反映因承担渐进改革成本而发生的损失。显然，在国有银行财务重组期间，央行并没有对已发生结构性变化的资产进行重估，而以净运营损失(即增加流动性)的形式承担渐进改革成本。虽然不选择净估值损失符合渐进改革对稳定的要求，但这并不等于央行的资产在这一过程中没有贬值。由于央行对其资产损失长期不进行确认和记录亏损的会计操作，财政就不会及时补充其资本金，央行的资本项目实际上将会持续降低。一旦突发事件爆发，将严重影响央行的清偿能力，增加整个金融体系的脆弱性，从而危及国家的金融安全。另一方面，再贷款与央行票据的使用也应该有个“度”的问题。中央银行负债的累积必然导致基础货币压力也增大，这将削弱央行执行独立的货币管理能力，影响货币政策和汇率政策的有效性。(20)
    综上所述，央行与财政可以在财务重组期间共同承担成本，以实现国有银行在短期内卸下历史包袱的目标。央行的铸币税收益使财政不必承担所有未支付的改革成本，但当央行的资产损失随着不良贷款的处置而日益显现时，财政作为一国风险的“兜底者”有义务通过透明的财政预算对作为“政府的银行”的中央银行进行资本重组(Dalton and Dziobek，2005)。我国财政部1999年12月发布的《中国人民银行财务制度》第44条也指出，如果人民银行发生净亏损则“首先由历年提取的总准备弥补，不足弥补的部分由中央财政拨补”。从这个意义上说，渐进改革成本无论是在第一次转移至国有银行还是第二次部分转移至中央银行，都是在为财政的最终承担预留出处置的时间——但渐进改革成本最终必须由财政分阶段直接支付，中央财政才是渐进改革成本真正的“最终”承担者。(21)

五、结论与建议
    通过分析渐进改革成本在转移、发现、支付及最终承担中与国有银行财务重组的关系，本文得出了如下结论。首先，国有银行财务重组是必要的，它既是被转移的渐进改革成本在国有银行不断累积的必然结果，又在客观上形成了渐进改革成本的发现机制。虽然国有银行财务重组暴露并化解了国有银行在渐进改革过程中累积的风险，但其承担的渐进改革成本的动态演变过程远未结束。其次，虽然本文对渐进改革成本的估值只具有理论上的意义，但由此揭示出的巨额成本的二次转移及其最终支付问题值得关注，它体现了在我国财政收支的约束条件下财务重组“后摊”与“隐性负债”的渐进改革特点。再次，由政府最终承担渐进改革成本既有现实的必要性又有理论上的可行性，但由央行承担成本会引起央行的资产损失，由此导致金融体系脆弱性的增加、央行处理突发事件应急能力的减弱。最后，虽然央行的铸币税收益使财政不必承担所有未支付的改革成本，但这并不改变中央财政是成本最终兜底者的角色。