结算与担保法律制度的完善　票据当事人权利保护

　　票据法在历史上是最古老的法律之一，但是在我国虽然早有票据结算制度，却缺乏有关的法律制度。1995年全国人大常委会颁布1949年新中国建立以来的第一部《票据法》。《票据法》对票据当事人权利的保护，采取了传统的方法，如确认票据的文义性、票据的无因性，确认票据的后手权利优于前手，确认票据在司法中的证据作用。这些规定都是非常传统的，也是经过上百年国际票据结算制度实践经验证明是有效的。

　　由于我国1995年前没有票据法，当事人的法律意识水平不高，信用程度也就低。要提高当事人对票据的信用水平和对票据结算信用的信心，就先要有法可依，然后是严格执行《票据法》，切实保护票据当事人的权利。十年来票据法律制度建设已经步入良性轨道。

　　维护结算秩序，保障经济安全

　　《票据法》对维护结算秩序，保障经济流通具有非常明显的作用。如果没有票据作为流通的媒介，市场就将退回到现金结算阶段。那样在大额交易和异地交易中，就将非常耗时，也不安全。这是不言自明的道理。但是，如果《票据法》不能很好地执行，有了票据结算，也是非常不方便的，或者是不安全的。因为票据交易出现的案件，造成银行的经济损失更大。前几年发生的票据案件也证明了情况确实如此。

　　十年的执法实践表明，只有《票据法》并不能使结算秩序完善，也不能保障经济运行的安全。因为这需要一套完整的机制，而不仅是整个机制中的一部法律。例如，汇票是在跨省使用的，丢失票据在一个省的法院公示催告，其他省的债权人怎样能看到外地法院的公告呢？再如汇票承兑前承兑银行向出票银行要求确认的基础是，出票银行的工作人员不能与外部犯罪嫌疑人内外勾结，否则就不再是票据法问题，而是刑事犯罪问题了。又如，票据流通是在全国大市场范围内进行的，有时还有涉外票据参与国际流通。这就要求流通是在没有“地方保护主义”、没有地方政府干预等前提下才能顺利进行。但是，如果这些前提存在问题，票据流通的基础环境出现问题，此时票据结算中出现法律纠纷，法院就很难简单依照《票据法》的规定来处理。

　　解决票据结算安全的根本还在于法律制度运行的基础环境。我将此称为法律制度的生态环境。只有当法律制度生态环境改善了，《票据法》的执行情况才会有根本改善，票据诈骗的大要案才能少出现或不出现。

　　《担保法》对土地和公益事业财产的保护

　　1995年颁布的《担保法》十年来发挥了许多重要作用，我认为其中最大的作用有两项：一是对我国土地公有制的保护；二是对我国公益事业财产的保护。

　　我国担保法律制度在土地保护方面发挥了较好的作用。我国实行土地公有制，法律不允许用土地所有权做抵押。这一规定保护了土地公有制，特别是对农村集体土地所有权的保护起到了良好的作用。例如，对于城乡结合部的农村土地，如果允许抵押从银行贷款，当贷款不能按期归还时，这部分土地就将改变农村集体所有制的状态，但是也并不能就此成为国有土地，实际上就会成为银行“单位的土地”。这样情况如果不断发生，城乡结合部的土地相当大的部分就将改变集体所有制的性质。

　　在对公益事业财产保护方面，《担保法》第三十七条第(三)项规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。这项规定对于公益事业单位财产保护和土地保护起到了非常重要的作用，同时，也限制了公益事业单位为了盲目扩张而向银行贷款。

　　《担保法》的执行

　　《担保法》第三章第四节专门规定了“抵押权的实现”，共有六条。看起来这些规定已经非常具体了，但是，在现实中遇到问题时，发现法律规定得还不够具体。除了不具体外，有时还出现制度之间不配套的问题。例如，不动产抵押要先作价值评估，如果评估费用过高而增加贷款成本，评估制度就形同虚设。因此需要完善评估制度。再如，抵押权人在法院要求执行抵押财产时，如果法院受到地方政府的干预，如考虑到职工就业和社会稳定等因素，法院就难以依法执行自己的判决。因此需要完善企业破产制度和社会保障制度。又如，权利质押需要先有其他相关法律允许某些权利凭证质押，如股票质押，先要有《证券法》允许股票可以质押。但是在1995年《担保法》颁布时规定权利质押，《证券法》还没有颁布，证券质押的实践操作几乎无法开展。可见法律制度之间的配合与衔接的重要性。

　　此外，法律的执行还在于司法解释。最高人民法院对《票据法》和《担保法》这两部法律分别作了司法解释，内容更加详细具体，基本上可以解决两部法律遇到的主要问题。高法的司法解释，使这两部法律在执行中更加具体，更具有操作性，对于市场更具有适用性，同时对提高这两部法律的执法水平也起到了积极的促进作用。在1995年全国人大及其常委会颁布的五部金融法律中，最高人民法院只对《票据法》和《担保法》进行过司法解释，对其他三部法律都没有作司法解释。

　　后十年致力于改善金融生态

　　今后十年，我们需要有一个完整的金融法制发展战略，需要对未来有一个展望。在2015年时，许多重大的制度变化必然发生，况且有些情况已经在悄然发生了。以下我谈谈今后金融法律制度建设中的几个主要问题。

　　币值问题也是法律问题

　　保持人民币币值稳定，已经写入《中国人民银行法》，因此币值调整过程也是法律程序。在过去的十年，中国人民银行对货币政策目标中的“稳定”没有进行解释，给人们的感觉好像只是单向的“稳定”，即保持人民币币值稳定的解释，主要是只防止人民币贬值的“稳定”，只是防止通货膨胀的“稳定”，而不包括防止货币升值的“稳定”。

　　今后十年我国中央银行的货币政策目标关于币值稳定的解释是什么？是单向的，还是双向的？我认为应该是双向的，不但应防止贬值，还要防止升值。

　　人民币币值随着我国生产总值的增加、随着我国外贸进出口额占世界贸易总额比例的增加、随着外资进入我国市场数额的增加、随着我国外汇储备的增加，必然会发生变化，而且人民币价值变化的影响因素中，来自外部的影响增大。在外部压力之下，人民币升值与否，需要我国中央银行更多地与外国磋商与沟通，达成共识和谅解，在此基础上再根据我国市场情况而定。此前，人民币价值问题主要是国内的问题。

　　与此相关联的问题还有，人民币逐步可自由兑换的问题。对此，我国在法律制度上还没有准备，原来的外汇管理制度和办法将越来越不适应未来的局面。所以，这个问题将成为中国人民银行在法律制度建设方面的重点之一。

　　完善信用机制

　　改善金融法律制度生态。我国金融业发展得很快，外资金融机构也迅速进入我国市场，但是，我国的金融生态环境不适应金融业的发展，如不迅速加以改善，如此不尽如人意的金融生态环境还会阻碍我国金融业的良性发展。金融生态环境不是天生的，而是在金融市场发展与制度建设过程中逐步形成的。比如，需要建立和完善商业银行个人客户信用记录与银行客户信用评级制度等。

　　完善央行与财政的关系

　　完善中央银行再贷款及处理的制度建设。我国在法律制度方面必须面对中国人民银行上万亿元人民币再贷款如何处理的问题。但是，现在我国还没有完善与此相关的法律规定。对数额如此巨大的公共产品，是否应该在全国人大或人大常委会备案，或与人大常委会财经委员会沟通？在处理机制上，这部分资产属于中国人民银行的金融资产，还是属于财政资产，也需要在法律制度上明确。如果属于中国人民银行的金融资产的话，这部分金融资产是否应该在制度设计上独立于财政部门呢？如果不能独立，这部分资产就不应落在中国人民银行的账上。

　　假如，在未来十年中，中国人民银行如果发生严重亏损，是否可以不经过立法机关备案，就直接动用财政来弥补？是否需要在制度设计上由立法机关和行政机关共同分担风险？这需要认真研究，设计适当的制度程序。

　　完善法律衔接

　　全国人大常委会制定的金融法律与政府颁布的金融法规，相互之间要衔接，尽量避免和减少下位法违反上位法的情况。过去十年中，出现过一些下位法违反上位法的现象。主要是因为金融法律颁布之后不容易及时修改，而金融市场发展变化较大，法律经常显出与现实情况不适应的情况。在此情况下，由于不能立即修改法律，也难以通过立法解释和司法解释。所以，就出现了行政主管部门制定暂行规定、变更原来的法律的情形。由于这些行政性的暂行规定灵活适时，基层企业单位自然愿意执行。

　　这样就容易出现形式上不适宜的法律，客观上又顺应经济发展的现象，或者用法律语言来表示就是，虽然“程序不公正”但“实质公正”的现象。

　　这样做，在转型社会中，从短期来看有积极效果。但是从长期发展来看，对于我国法律制度建设，还是弊大于利的。这样做的负面效果是，人们容易“在没有车的情况下闯红灯”，时间长了，容易使人养成侥幸心理，将来总会有一天“在闯红灯时”出事故。

　　完善执法环节

　　在过去十年中，“有法不依”现象还在不同程度上存在着。同金融立法相比，金融执法困难更多。在银行界曾经流传着一种说法，90%的银行贷款案件银行可以胜诉，但是只有50%的案件可以执行，只有10%的执行结果可以拿回钱来。这种说法虽然很不准确，但是，还是表达了一种对金融案件严格执法的忧虑。

　　金融执法效果不尽如人意的主要原因，从地方经济方面来看，主要是银行承担了支持经济发展的财政成本，这种成本的承担也有部分地方政府鼓励的因素。这就增加了法院执法的难度。今后，相信地方政府干预的因素会越来越少，商业银行也因为逐渐上市和加强监管，贷款审查程序更加严格，金融案件基数减少，金融执法效果基础改变，加之法院执法水平的提高，执法效果也一定会好起来。