这一部分要对中国在公共物品的集体决策上采取的规则及规则的转变作具体的讨论。这里以公共职能机构代表公共物品，实际上讨论的是中国公共职能机构的改革问题。原社会主义国家向市场经济体制的转变，是资源配置机制的根本改革，既包括资源的私人运用的市场化，也包括资源的集体运用的规范化（即要对资源的集体运用建立新的规则）。力求搞清楚的问题是，关于公共物品决策的规则是如何发生变化的、以什么规则取代原先的规则、目前的规则具有什么特点。       

        （一）改革前的决策规则

        １９７９年以前，中国实行的是高度集中的中央计划经济体制，国家财政收支是按照高度集中的计划统一安排的。真正意义上的税收在国家财政收入中所占的比重是很小的。当时，资源的运用几乎只有一种模式，即集体的统一运用，非公有经济成份在那时可以说微不足道。因此，公共物品与私人物品的区分在那时并没有什么意义，也不存在对于公共物品的集体决策，几乎所有的物品都按中央的计划统一安排。如果说对于公共物品有什么决策规则的话，那只能是独裁规则。  

        当然，并不排除在独裁规则下各单位的争指标、争资源，但这些都可视为是规则内的讨价还价，并没有改变规则，尽管各单位争来争去，可是一旦计划确定下来，却要毫不含糊地执行。因此，这种规则内的讨价还价与对于规则本身的变通，二者是不同的。         

        （二）参与决策的成员增加、决策规则改变  

        在独裁规则下，既然不存在关于公共物品的集体决策，也就不存在集体对于公共物品选择的约束，这时，公共物品所受到的只是来自总资源的约束。但正是总资源的约束引发了对于公共物品选择的约束。

        财源的紧张导致对国有企业的放权让利，１９７９年试行利润留成制度，１９８３年和１９８４年分两步实行利改税。对于国有企业实行的这些改革措施，都是规则内的。可这样的改革对于财源的增加并没有明显的效果。因此，非公营经济开始得到鼓励、发展。对于非公营经济单位来说，它们一开始就是作为纳税单位与公共物品供给发生关系的，因此，它们一开始就对公共物品的选择具有约束力。这意味着在关于公共物品的决策上，开始形成集体选择、集体决策。于是，也就动摇了原先公共物品决策的规则（即独裁规则）。               

        （三）决策规则改变、供给经费的缩减与维持中国公共物品的特殊形式  

        在中国，公共物品所受到的约束首先表现为这些公共物品单位得到的财政经费长期难以增加，与此同时，双轨经济的实行使维持公共物品的实际经费不断增加，这样，财政经费长期没有增加就意味着经费的大大缩减。在这种情况下，许多公共物品实际上已经无法维持。公共物品的维持运转与市场化经济的迅速增长，也许最为集中体现了双轨经济之间的冲突。双轨经济的实行打破了原先社会资源的相对价格关系、却又没有均等地赋予每一项资源同样的竞争性。相对于市场化经济来说，维持公共物品单位的经费显得是那样的可怜。

        不过中国各级政府对于已经供给的公共物品，在无法继续提供经费（或不能足额提供经费）的情况下，不是采取公开的、直接的关闭方式,  而是采取“赖帐”的方式，让它们自谋生路。各级政府的“赖帐”是有前提的，即必须默许各公共物品单位的人员利用他们所掌握的公共物品进行创收。由此，公共物品的产权归属就更多了一层混乱。对于社区居民、社区政府、公共物品单位（图书馆）本身来说，社区图书馆到底归三者中的哪一方，难以说清。在这里，产权的模糊似乎是解决中国公共物品供给难以为继、却又不能取消的两难局面的一条出路。一方面，难以继续提供经费（或不能足额提供），另一方面，默许图书馆人员把公共物品转为单位物品（如果不是私人物品的话），进行各种形式的创收。也就是说，图书馆成了该馆人员赖以生财（及至赖以生存）的手段，这些人员得以维持下去了，图书馆也得以继续存在。图书馆由于人员的存在而得以维持。中国的这种情况说明,在这种供给制度变迁过程中公共物品本身获得了新的生命，它可以脱离母体而自我生存，甚至发展。但这样一来，也就改变了原先公共物品的属性。

        公共物品的这种萎缩说明原来的所谓的公共物品是没有得到承认的。公共物品正经历一个重新规范的过程。       

        （四）执行性一致同意规则        

       上面所描述的改革过程表明，参与集体决策的成员的增加，动摇了原先的独裁规则，可是，原先的集体决策主体与新参与的主体却还未就公共物品的选择达成新的规则，也就是说，旧规则的动摇并不是经过了一个立宪性选择的过程，因此，旧的独裁规则动摇的结果，便导致了执行性一致同意规则起而代之的情形。

        两个主体的确立对于执行性一致同意规则的起而代之有着关键的作用。首先是纳税人的确立。非公营经济的发展，使真正的税收在财政收入中的位置日益提高。对于纳税人来说，目前他们的谈判地位还是比较弱的。不过，也不能说纳税人就没有什么制约力量。毕竟纳税人开始使政府认识到不能竭泽而渔，而是要注意保护他们的积极性。如果主管部门按公共物品单位的需要足额征税的话，那么，税负可能是相当沉重的，因此，政府只好避开与纳税人之间的直接冲突，而让公共物品单位向纳税人收取一定的费，这样，尽管纳税人的实际负担不会因为这种形式上的转换而减轻（甚至是在加重），但却减轻了政府与纳税人的对抗，纳税人在心理上也不会明显地觉得税负的沉重。他们会把种种不规范的收费当作可以克服的而获得心理上的某种平衡。

        第二，公共物品单位。对于公共物品来说，  它要求从政府那里获得足额的维持费，因为按照原先的集中计划规则，它依赖于政府，政府要对它负责到底。但政府现在提供不了足额的维持费，在政府提供不了足额维持费的情况下，它就要求得到（或说保留）一定的权力。因为，公共物品单位在获取制度外经费过程中需要权力支撑。在图书馆这一例证中。图书馆所获得的权力是可以出租图书馆场地等，这样，公共物品单位就对纳税人拥有了一份额外收费的权力。可谓是“以权代费”。这样，也就形成了依附于公共物品的特殊利益集团。      

        上述两个利益集团的产生，一方面使政府无法按原先的独裁规则集中资源，也就无法提供足额的维持费；另一方面，政府又无法改变原先的规则，中断对原先公共物品的支持，只好网开一面。政府要受纳税人的一定制约，或者说，政府要维护纳税人的积极性，因此，不能征税过度；另一方面，政府又继承了集中计划体制的那种包揽性，无法对公共物品置之不顾，这样，既不可能拨出足够的经费，又不能砍掉某一部分，只好赋予或默认公共物品单位创收、摊派、收费、罚款等等权力。执行性一致同意规则就在这样的互相牵制中得以贯彻。      　

        中国公共职能机构改革的过程表明，这种改革的发生，似乎更多的要归因于中国对于立宪性选择与执行性选择之区分的忽视。这种忽视的结果是进一步造成了立宪性选择的得不到重视、而且是即使重视也无法付诸实施的地步。

      附录：　　　　　　一个社区图书馆的考察                   

        笔者于１９９３年夏对北京石景山区的区图书馆进行了调查，以下是调查所得。

        　　1.北京石景山区居民对区图书馆需求的分析

        　　北京石景山区的常住人口目前大约３０万左右，下表是该区近年来变化情况。　

        　　表一、北京石景山区８７－９２年的人口变化

        　　───┬─────┬────┬────

                  │合计(人)  │ 男(人) │女(人)

        　　───┼─────┼────┼────　

             87年 │267374    │ 141814 │125560

             88年 │274108    │ 145252 │128856

             89年 │281209    │ 148967 │132242