第四，指导性账户与指令性账户严格限定范围，两账户的资金完全隔绝，并实行独立审计，建立严格的防火墙，锁定两个账户各自的业务风险。

　　八、关于“保本微利”的设想

　　“保本微利”是传统政策性金融在实现政府目标的同时对经营业绩的原则要求，其实质是补贴的延伸，实际运行的结果常常是产生亏损，或以牺牲资产质量为代价，“保本微利”的目标难以实现，有大量亏损需要财政承担。在政策性银行的定位下，“保本微利”事实上难以做到。这是因为：第一，传统政策性银行的业务范围受到严格限制，不能根据市场条件的变化及时调整，在政策性业务范围内，政策性银行一般很难做到保本微利，基本上是亏损的，失去了发展壮大的机会；第二，政策性银行具有财政职能将增加不良资产，恶化财务状况。在传统政策性银行的模式下，由于政企不分、不当行政干预、政策性银行缺乏正向激励机制、内控机制不健全等原因，容易产生内部人控制和道德风险，政策性贷款的不良率较高。信用风险敞口、经营风险和亏损由财政全部承担，使财政不堪重负。第三，传统政策性银行依赖政府提供的财政资金，在一国财政能力有限的情况下，难以对政府发展目标给予持续的融资支持，政策性银行难以发展壮大。

　　转型为开发性银行后，“保本微利”的提法更不适用。要针对综合类开发性银行两类业务的性质，提出不同的经营目标。对银行而言，即使是国家指令的政策性业务，也应实行企业化管理，在机制设计上应在委托、代理双方谈判，明确合同条件之后，给代理方以成本最小化的激励约束，而不是政府承担全部风险，预算软约束。对从事开发性业务的银行账户，经营目标则是在实现国家发展战略的基础上，追求机构自身利润的最大化。在未来国开行和进出口行的两类业务中，政策性业务所占的比例会越来越小，因而，追求市场业绩应成为开发性银行的主要目标。

　　九、关于与商业银行的竞争问题

　　政策性银行定位下，商业银行逐渐进入原来的政策性业务领域，政策性银行也开始从事商业性业务，出现了业务交叉和竞争，商业银行抱怨较多。传统政策性银行依据国家信用，使用政府提供的优惠资金，具有政府担保，与商业银行开展竞争，商业银行处于不公平的地位。

　　转变为开发性银行以后，现代开发性银行已市场化运作，不再具有国家信用，业务和经营范围多元化，更多地依靠自身机构信用从市场获得资金，在这种条件下，应当允许并鼓励开发性银行的自营业务与商业银行之间开展适度的业务交叉和竞争。开发性银行的自营业务与商业银行之间既相互补充，又存在一定的竞争，开发性银行的这部分业务，从资金来源、运用等几方面已实行市场化运作，政府不再提供补贴或特殊支持，与商业银行之间开展适度竞争，不存在不公平竞争的条件。开发性银行之间，在业务范围上不应事前画地为牢，先入为主。对自营的指导性业务，应通过公开招标和竞争获得，在开发性银行之间可以存在一定程度的业务交叉和竞争，以促进正向激励，提高其市场业绩。国开行与进出口行国家账户项下的政策性业务也可以通过非公开招标或与政府部门沟通、协调获得。

　　十、关于政策性银行的经营规模问题

　　当前，政策性银行的业务事实上已包括政策性业务和非政策性业务两类，而且政策性业务的比重在逐年下降。随着我国社会主义市场经济体制建设的日益深入，这些政策性信贷领域不断走向市场化。从市场结构发展趋势看，商业银行大量进入“两基一支”领域；全国机电产品出口快速增长，其中90％以上是在没有政策性贷款支持的条件下完成的；粮食流通体制改革后，市场化力量也将逐渐成为粮棉收购格局中越来越重要的力量。从三家银行自身业务变化看，国家对“两基一支”领域、一般机电产品以及成套设备出口领域的信贷的补贴不断减少。对农产品流通信贷的补贴也开始下降。带有补贴的政策性金融业务占三家银行业务的比重也随之下降。鉴于政策性业务存在增加财政负担、风险敞口等问题，在总体上应控制政策性业务的总规模。

　　转型为开发性银行以后，调控开发性银行资产规模的最重要手段是资本充足率。应主要依靠资本充足率监管控制开发性银行的负债规模。综合资本充足率应达到15％左右，按资本金规模决定风险资产规模，进而决定负债规模。

　　除此以外，有的国家还根据资本金的一定倍数控制开发性银行的负债规模，如2002年3月新修订的《韩国产业银行法》第3章第2节中的第25条款规定，韩国产业银行发行产业金融债券、其他债券和提供担保的债券的总余额数不能超过已缴纳资本金和准备金之和的30倍。我国政策性银行负债规模不与资本金的规模挂钩，没有规定发债与资本金的比例。

　　虽然近年来我国政策性银行发债规模不断扩大，但与《韩国产业银行法》规定的30倍的标准相比，仍然有增加负债的余地。例如，2004年底国家开发银行的总资本金为1328.01亿元，年底发行债券的余额为12650亿元，是资本金的9.5倍。我国政策性银行没有吸收存款、政府借款等其他资金来源，主要依赖发债筹集资金。虽然国家开发银行目前的发债规模是合适的，但应该看到，国开行最近几年发债数量增长较快，在对发债规模不实行资本金倍数约束的条件下，开发性银行为扩大市场占有率，有可能不顾资本金约束，不断扩大负债规模。

　　应该指出的是，虽然可以借鉴韩国产业银行的做法，制定总资本一定倍数的负债规模标准，但其20倍、25倍或30倍的负债标准只是一种经验判断，应服从和服务于资本充足率监管，利用资本充足率控制开发性银行的规模是更根本的。

　　十一、结论

　　总结上世纪80年代以来，国外政策性银行向开发性银行转型的经验，有两条值得借鉴。一是更加强调充实资本金，发挥资本金缓冲银行经营风险、降低经营成本的作用。开发性银行依靠较高的资本充足率和较强的国家背景，提升在市场中的信用水平，降低筹资成本。二是更加强调完善公司治理结构，建立现代银行制度。明确产权关系，实现股权多元化，按商业银行标准建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构，完善风险管理和控制机制，增加透明度。

　　我国政策性银行的淡出，要从强化资本充足率和完善治理结构出发，加快实现向开发性银行转型。实施转型，应坚持“一行一策”。鉴于国开行目前已基本没有政策性补贴业务，国开行应尽快建立开发性银行制度，完全从事开发性业务。进出口行应改变业务重心，开始向开发性银行转型，以开发性业务为主、政策性业务为辅。为支持社会主义新农村建设，继续支持国家粮棉油储备体系建设，在市场经济条件下继续发挥国家对粮棉油等重要农产品供应的保障作用，农发行目前可保留政策性银行的性质，改善和规范政策性业务的一些具体做法；同时，积极拓展开发性业务，实现政策性业务和开发性业务并重。

　　为避免因国家财政补贴商业成本，产生不公平竞争，同时防止商业损失转嫁财政，产生道德风险，开发性银行必须建立制度，确保政策性业务和开发性业务严格分离。具体而言，应实现政策性业务和开发性业务分账管理。开发性业务实行市场化管理，即满足较高资本充足率、银行治理结构和其他市场化要求。政策性业务实行专项管理，即有明确的审批程序，按照“谁交办、谁补偿”的原则事前确定风险补偿机制，并单独核算。在开发性业务领域，允许开发性银行与商业银行有适度的业务交叉，以发挥各自的比较优势，开展合作和竞争。

　　注：

　　①为达到这一目标，周小川提出，一要建立现代企业制度，实现各政策性银行自身可持续发展。二要“一行一策”，针对各行的不同情况，分别制订改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。三要建立开发性金融机构管理模式，实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算，参见周小川（2005a ）。周小川，2005a ：《“十一五”期间金融体制的改革》，《学习时报》第311期，中共中央党校。

　　②国内学者有不同的建议，如吴敬琏（2005）认为，原来的政策性银行可以做商业性信贷，可以选择世界银行的模式，成立专门从事政策性业务或商业性业务的子公司，并建立防火墙。白钦先（2005）认为，国家开发银行的政策性银行业务与商业性银行业务应分账户经营。

　　「参考文献」

　　[1]白钦先，2005：《关于国家开发银行和中国进出口银行战略定位与立法的若干问题》。

　　[2]陈元，2004a ：《在开发性金融实践中落实科学发展观》，国家开发银行网站。

　　[3]陈元，2004b ：《改革的十年发展的十年——开发性金融实践与理论的思考》，国家开发银行网站。

　　[4]李扬，2005：《政府信用、市场运作、国家目标——我国政策性金融机构改革探讨》。

　　[5]吴敬琏，2005：《正视风险、稳妥改革、规范发展》，《经济界委员通讯》第3期，全国政协经济委员会。

　　[6]夏斌张承慧，2005：《关于政策性银行改革的若干认识》，国务院发展研究中心调查研究报告摘要，2005年6月。

　　[7]周小川，20001《商业银行如何充实资本》，《人民日报》5月9日。

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本文收入文库时间为2007年4月29日。 
 
文章来源：原载《经济学动态》2006年第5期，如有疑问及其他问题，请联系网站编辑人员 luolang@aordo.org