亚洲金融危机过后，韩国产业银行转型为开发性银行，重新界定与政府的关系，根据新修订的《韩国产业银行法》，韩国产业银行与政府的关系体现在五个方面：首先，国家是出资人，国家保证银行具有较高的资本充足率，银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以冲销全部损失，国家可以给予补助；二是财政部对银行提供支持不需要国会讨论通过；三是可以对国家定向发债，并可赋予其次级债的特性；四是国家可以对银行发行的某些债券提供担保；五是中央银行不对由政府提供直接信贷的政策性业务提供任何支持。

　　陈元（2004b ）、李扬（2005）等人把国家信用、市场运作和政府目标看成是开发性金融的三个支柱，强调开发性银行必须具有国家信用。在国开行的实践中，也非常强调自身具有国家信用。但事实上，根据《国务院关于组建国家开发银行的通知》（国发[1994]22号文）和《国务院关于组建中国进出口银行的通知》（国发[1994]20号文），国开行和进出口行并不具有显性的国家信用。在过去十多年的实践中，这两家银行的主要资金来源靠在国内银行间市场上发债，信用良好，发债成本较低，不具有显性政府财政担保。在海外融资中，财政部对这两行在海外发债曾经提供过安慰函。虽然近年来没有向国开行和进出口行继续提供安慰函，但这两家银行仍给市场留下具有国家信用的印象。

　　关于国家信用的运用，有三种不同选择。一是如果仍定位为传统政策性银行，必须明确赋予其国家信用。但作为政策性银行，业务范围被明确限定，并纳入财政预算，政策性银行（特别是国开行）目前的自营业务将受到限制。二是如果将来明确政策性银行为商业性机构，就需要明确其不具有国家信用。但作为商业性机构，将完全按商业性原则运行，不能有效体现国家意图，执行国家意志。三是如果明确政策性银行的改革方向是向开发性银行转型，则在承认其具有国家背景的前提下，依靠其自身较高的市场认知度和机构信用，降低市场筹资成本。从国际经验来看，较强的国家背景和较高的资本充足率是开发性银行建立良好市场认知度和机构信用的关键。开发性银行的国家背景主要体现在两方面，一是政府是主要出资者，二是具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制。就资本充足率而言，国外开发性银行资本充足率比一般商业银行高出较多，有的达到20％。为确保三家银行的长期可持续发展，他们将继续具备较强的国家背景，明确国家的出资人地位和资本金形成机制，满足市场化运作对资本充足率的要求，依据其机构信用和较强的市场认知度开展业务。

　　目前可以采取尊重历史和实事求是的态度，延续政策性银行在市场上有国家信用印象的现实，参照韩国对待韩国产业银行的做法，不明确宣示国家信用的归属，为未来发展预留空间。

　　六、关于资本充足率问题

　　资本充足率的本质是，银行资产风险程度越高，风险资产的数额越大，产生资产损失的数额和可能性越大，需要更多的资本冲销坏账。在给定资本总量的情况下，银行风险资产扩张的规模必须控制在一定的范围之内。即使是传统的政策类开发银行，政府对银行从事政策性业务产生的损失提供隐形保证，资本充足率也是约束银行资产规模过快扩张、防范金融风险的有效手段，如日本政策投资银行（DBJ ）虽然一直从事传统政策性业务，但仍然严格约束资本充足率，政府为保证资本充足率不低于一定的标准，不断注入资本金。对政策性业务与开发性业务分离的集团式开发银行，其完全市场运作的子公司要按市场标准，严格要求资本充足率，在集团的层面也要保证资本充足。

　　国外开发性银行资本充足率具有以下特点：一是资本充足率，尤其是核心资本充足率普遍高于普通商业银行。如韩国产业银行（KDB ）2001年以来的平均资本充足率在16％以上，核心资本充足率在10％以上，分别高于10国集团商业银行11.2％的全部资本比率和7.3％的核心资本充足率。

　　二是不同模式的开发性银行，资本充足状况略有不同。从整体市场化运作的开发性银行、政策性业务和开发性业务综合经营的综合类开发银行到传统政策类开发银行，资本充足率依次提高。

　　三是与发达国家相比，发展中国家开发性银行资本充足率更高。如2002年底巴西开发银行资本充足率为18％，2000年以来印度进出口银行资本充足率保持在20％以上，均高于发达国家同业的水平。

　　国外开发性银行维持较高资本充足率，根本原因有两个。一个是降低市场筹资成本。开发性银行具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制，维持比一般商业银行高出较多的资本充足率，可以提高在市场中的信用水平，降低筹资成本。第二个原因是，缓冲银行经营风险。银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以冲销全部损失，国家再给予补助。

　　国外开发性银行的资本金，一般由政府全资拥有，政府还根据开发性银行资本充足率的变化及时注资。如韩国政府超过法律规定的标准向韩国产业银行注资，从1998年1月到2004年4月连续六次注资，累计注入资本金10.447万亿韩元，相当于2003年底韩国产业银行实收资本余额的1.44倍。

　　日本政策投资银行2003财政年度末的资本金为11822亿日元，其中2000-2003财政年度日本政府分别注资1109、631、829和600亿日元，连续4年的注资总额占2003年末资本余额的26.8％。

　　我国政策性银行资本金方面存在的问题不容忽视。从现状看，资本金严重不足是三家银行面临的普遍问题。一是除国开行以外，农发行和进出口行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金，若提足拨备，则农发行和进出口行的资本净额为负数。如2005年末，按上报银监会口径（把农发行挂账贷款列入“次级类”），农发行补提呆账损失准备金1353亿元后，实际资本净额为-1074.1亿元。进出口行计入应提足的专项准备46.78亿元和未分配利润后，实际资本净额为-1.8亿元。二是从资本充足率看，2005年末，按上报银监会口径，农发行资本充足率为-23.79％，要达到8％的资本充足率，需要补充资本金1435.4亿元。截至2005年9月末，进出口行以风险加权资产计算的资本充足率为-0.11％，远低于世界主要同类机构。2005年末，国开行的资本充足率为9.15％，也低于国外同业。三是外汇资本金严重短缺，目前国开行外汇资本金为5.62亿美元，占外汇贷款余额的0.74％。进出口行的外汇资本金仅3.1亿美元。外汇资本金短缺已成为制约我国政策性银行外汇融资能力、增加筹资成本的重要因素。

　　从未来发展的角度看，资本金短缺的问题更加突出。据国开行对自身发展规模的测算，“十一五”时期，国开行需要补充大量资本金，从2006年至2010年的五年间，风险加权资产将分别达到19768、23871、28979、35341、43422亿元，如单靠国开行自身积累，国家不补充资本金，国开行的资本充足率将分别下降为8.44％、7.43％、6.36％、5.50％和4.76％。为维持8％的资本充足率标准，2007年至2010年分别需补充资本金136、474、882、1409亿元；如按15％的资本充足率计算，五年间分别需要补充资本金1300、1800、2500、3300、4400亿元。

　　从形成机制看，我国政策性银行目前还缺乏明确的资本金补充机制。国开行500亿元注册资本金，实际上由中央财政以“一女两嫁”的方式（把国家对重点项目的经营基金拨款同时作为国开行的资本金）拨付362亿元，其余138亿元是由国家在1997年到2003年间用国开行交纳的税收，以税收返还的方法陆续拨付的。三家银行在后来的运营中，国家一直没有注资。

　　充实政策性银行的资本金，是向开发性银行转型的基本要求。我国政策性银行转型以后，资本充足率也应与发展中国家综合类开发银行的资本充足率相当（如韩国产业银行的16.2％，巴西开发银行的14.3％），15％～20％的资本充足率较为理想。为此，除了银行自身提高资本金积累能力，通过资本公积金、盈余公积金、未分配利润转增资本金和发行次级债以外，必须建立政策性银行资本金补充机制。未来随着开发性银行改革的深化，还可以考虑吸引战略投资者投资，增加资本金。

　　七、关于经营模式问题

　　建立综合类开发性银行经营模式的出发点，一要鼓励开发性银行进入开发性业务领域，加强开发性业务在法律和财务方面的独立性；二要在开发性银行参与市场竞争的过程中，防范其借助政府资源从事不公平竞争。为严格分离政策性金融业务和开发性金融业务，在分账管理和母子公司两种模式中，分账管理模式目前更适合中国的实际情况，改革震动较小，也容易操作，是现阶段较好的选择。②

　　为建立分账管理模式，实现两类业务的综合经营，第一，业务领域应明确划分为指导性的自营业务（开发性业务）和指令性的国家交办业务（政策性业务）两类，并分别设立指导性业务账户（银行账户）和指令性业务账户（国家账户），实行分账管理，专项核算。

　　第二，建立两类账户的不同风险补偿机制。开发性业务按国家有关规定，开发性银行自我承担经营收益和风险，在实现财务可持续的基础上，自担风险，自负盈亏。国家特定的政策性业务经特定程序由国家批准、国家有关部门牵头交办、业务对象明确，并事先按特定业务逐项确立风险补偿机制。作为指令性业务，在国家账户下，实行项目专项管理、单独核算，财政只对国家账户提供补贴和补偿。

　　第三，明确两类业务的经营原则不同。指导性业务实行自主经营，包括自主决策，自主放贷，自主定价，依靠自有资本金，自担风险、自负盈亏。随着改革的深入，从业务的构成来看，自主经营业务将是未来开发性银行业务的主要部分。在指导性账户内，将结合市场需求的变化，按现代银行制度开办有关业务。指导性账户内的资本金和拨备按照商业银行惯例建立。除提取一般准备金外，还应按照贷款五级分类标准足额提取专项准备金，资产损失按规定使用呆账准备金核销。指导性业务接受国家银行业监管机构以资本充足率为核心内容的外部监管。

　　指令性账户业务有明确的审批程序，交办部门和承办方之间责任明确，采取一事一办的运行方式。指令性账户按照“谁交办，谁补偿”的原则事前确定风险补偿机制。指令性账户实行项目专项管理、单独核算，接受国家财政部门和交办部门监督。风险补偿机制由交办部门负责与相关单位协商，并规定交办、承办双方的责任和义务，包括提供相应比例的特种准备金。