开发性银行和商业性银行的区别是，开发性银行更强调国家的政策背景，强调贯彻执行国家政策意图的引导者作用，强调促进商业资金进入国家优先发展和导向领域的催化和媒介作用。进一步说，开发性金融机构具有国家明确赋予的职责；同时，开发性金融机构不是取代商业性机构，而是引导商业性机构共同为国家优先发展和导向领域提供高效融资服务。

　　开发性银行还具备其他特征，包括：（1）更加强调银行的盈利性目标和财务状况的稳健，强调提高银行资产负债管理水平和风险控制。（2）产权多元化。有些是国有控股上市公司，有些由中央政府和地方政府共同拥有（如在德国），条件成熟时也可引入私人商业资本（如在斯里兰卡）。（3）开展全方位业务，包括商业金融业务、投资银行、资产管理、保险和风险资本领域（如在法国、韩国）。

　　三、关于政策性银行改革思路的争论

　　政策性银行改革有三种思路，实施的条件和要求各不相同。其一，继续维持传统政策性银行的改革思路，要求市场需求明确，变化较小，政策性金融服务更加专业化，业务范围更集中，管理更透明。其二，完全商业化的思路，适用条件是金融市场发育成熟，金融服务尤其是银行业务完全商业化运作；政策性银行开始民营化，商业资本已逐渐成为政策性银行运行的主导，政府对政策性银行的直接参与完全或大部分停止。其三，两类业务综合经营的开发性银行改革思路，其适用条件是为克服市场缺失，一方面需要继续提供必要的政策金融支持；另一方面，还要求政策性银行必须参与市场运作，完善市场机制，并实现自身可持续发展。实行综合经营要求通过分账管理等方式，在两类业务之间建立严格的防火墙，防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。

　　在当前，继续维持传统政策性银行的定位已不合时宜。这是因为：

　　1.历史形成的问题难以解决，可持续发展能力将受到限制。我国政策性银行成立以来就一直维持传统政策性银行的定位，积累了很多问题，包括有的银行赢利水平较低，资本金严重不足，治理结构存在缺陷，需要完善激励约束机制、强化内控和风险管理体系，缺乏风险补偿机制等。继续维持现有政策性银行的模式，难以扭转经营业绩连续亏损的局面。

　　2.造成财政向银行透支，影响金融和宏观经济稳定。对政策性银行的内涵，国内学者如夏斌（2005）、夏斌和张承慧（2005）等，理解为应对“市场缺失”或“市场失灵”的手段，认为只要有市场缺失，就应该办政策性银行。李扬（2005）认为，政策性金融体系应以政府信用来弥补市场信用缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷。其实，这种理解并没有触及政策性金融的实质。正如斯蒂格里茨（1993）指出，针对市场缺失，政府发挥调控作用不一定非采用政策性金融不可，财政辅助、税收政策和结构调整政策等，都可以发挥作用。从我国的实践看，政策性银行依赖政府提供资金所形成的风险和损失，由国家财政负担。在资金的流向方面，受政府政策导向指引，成为财政职能在预算外的延伸渠道。由于缺少市场化约束，贷款风险敞口，一旦违约必然形成不良资产，其中相当大部分不得不采取挂账、透支的形式。在不断市场化的环境中，由于传统政策性银行缺乏明确的发展方向，容易产生多重动机，诱发银行盲目扩张业务，在其运行机制没有改变、政府向银行的透支渠道仍旧通畅的情况下，很容易形成新的风险敞口，加剧财政向银行透支，给宏观经济稳定带来隐患。

　　3.难以有效支持“走出去”战略。在世贸组织的框架下，继续定位于传统政策性银行，其公开和直接的政府融资行为可能产生不必要的政治阻力。“走出去”单纯依靠传统政策性银行融资，容易授人把柄。

　　4.不符合国际政策性银行发展的大趋势。从当前国际政策性银行发展的趋势看，改革和调整成为主流。随着全球范围内市场经济的逐渐恢复和成熟，政策性银行在经历了半个多世纪的发展之后，其大规模长期存在的基础已不复存在，弊端也日益显现，各国政策性银行纷纷走上改革之路，成为开发性银行，有的甚至改造成为商业银行。

　　当前，也不宜选择纯商业性银行的改革思路。随着我国经济工业化、城市化、市场化、全球化的不断发展，为提高经济增长质量和效益，鼓励提高自主创新能力，支持“走出去”战略，参与国际石油、天然气、矿产品等战略性资源开发，需要有政府背景的金融机构，专门提供中长期信贷和其他金融服务。

　　有观点提出，把第一种改革思路和市场化运作结合，即定位于传统政策性银行再加上分账户管理，提出改良型政策性银行改革模式。这种改良型模式有几个内涵：一是继续定位于传统政策性银行，依托国家信用开展业务，不注重市场业绩，不实行市场化运作；二是资本金实行国家财政预算管理，增资也通过预算拨款以及政策性银行自身积累等方式进行；三是分账管理，指令性业务实行保本不亏，指导性业务自求平衡，财政不予补贴；四是不与商业银行竞争，对于发育相对成熟的经营领域，政策性银行有计划地逐步退出。

　　改良型的政策性银行改革模式存在诸多缺陷：第一，最大要害是业务范围被计划管死，难以与时俱进，及时适应市场的变化。同时，由于资本金的预算管理，金融监管当局无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理。第二，在财政资源不足、资本金不足的情况下，银行本身往往盲目扩张业务，累积风险，最后财政买单，道德风险严重。这两个缺陷说明，改良型模式无法真正实现市场化运作。第三，在财政能力有限的情况下，资本金不能得到及时、充分的补充，尤其是随着业务规模的不断扩大，资本金短缺的问题将越来越突出，从根本上限制了政策性银行的可持续发展。

　　向开发性银行转型，实行两类业务综合经营的改革思路，适应我国目前的国情。首先，我国市场目前仍存在缺失，需要继续运用政策资源，提供必要的政策金融支持；其次，银行内部必须改善管理，参与市场运作，实现自身可持续发展；第三，通过分账经营或建立母子公司模式，实行政策性业务和银行自营业务的综合经营，并在两类业务之间建立严格的防火墙，可以有效防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。

　　四、政策性银行转型的国际经验

　　从各国的实践看，政策性银行的转型主要有三个方向。一是转变成为整体市场化运作的开发性银行。这类开发性银行没有政府的直接信贷，金融业务完全受市场条件约束，突出的例子是新加坡发展银行（DBS ）。二是目前虽然继续维持传统政策性银行的定位，但规范或限定其业务范围，同时也酝酿实施市场化改革。规范的例子是1995年重新定位的加拿大商业发展银行（BDC ），这家银行是该国专门为中小企业提供融资和服务的机构。酝酿改革的例子是日本政策投资银行（DBJ ）。2005年10月，日本国会通过了邮政储蓄民营化改革方案，11月日本内阁财经政策委员会公布了日本8家政府金融机构改革的基本政策。按照这一政策，日本政策投资银行将从2008年4月开始实行民营化，政策性金融的职能被严格限定为支持中小企业、海外资源开发和促进发展；政策性贷款占GDP 的规模到2008年减少一半，不增加新的财政负担；在转型期内保证日本政策投资银行实现自身财务可持续并最终实现完全民营化。三是转型为业务主体市场化运作、政府指令性业务专项管理的综合类开发性银行。在这类开发性银行中，以市场化运作为基础的开发性业务成为主流，政策性的政府融资业务逐步减少。综合类开发性银行在从事政策性业务、提供政府直接贷款的同时，大力开展市场化运作的开发性业务，实现自身可持续发展，例如法国国民储蓄银行、韩国产业银行和德国的复兴与开发银行等。

　　从经营模式看，国外综合类开发银行主要的经营模式有两种。第一，建立子公司。综合类开发银行一般通过成立专门子公司来提供商业性服务。这些子公司，或为开发银行全资拥有，或与战略伙伴（大都是民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务，并参与市场竞争。如法国国民储蓄银行、德国复兴与开发银行、巴西BNDES 、世界银行、欧洲投资银行（EIB ），都拥有具备独立法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司更通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国复兴与开发银行拥有34.1％股份的德国产业投资银行（IKB ），专门从事商业性的长期项目融资。又比如法国CDC 全资拥有的上市企业CNP Assurances，专门从事商业人寿保险业务。巴西BNDES 则通过全资子公司BNDES-PAR 和FINAME从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行（EIB ）分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC ）和欧洲投资基金（EIF ），从事商业金融服务。

　　第二，实行两类业务的分账管理。为兼顾政策性和开发性业务，一些开发银行通过设立特别账户或信托基金，实行专项管理，从而达到隔离政策性和开发性业务的目的。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务，与其他开发性业务（包括商业赢利性业务），从资金层面上加以隔离，保证了带有政府补贴的政策性业务资金不被用于商业赢利性业务。

　　五、关于国家信用问题

　　对开发性银行与政府的关系，韩国的经验值得分析。上世纪70和80年代，当时韩国产业银行定位为政策性银行，政府通过韩国产业银行为大企业、大银行提供大量政府直接融资，并对风险敞口兜底，极大地刺激了企业和商业银行的投资冲动，造成企业和商业银行忽视内控机制建设，盲目追求业务扩展。而且约30％的政府融资来源于韩国中央银行的再贷款，政府财政严重透支，成为宏观经济稳定的重大隐患。尽管1997年金融危机爆发前，从外在表现看，韩国宏观经济似乎没有大的问题，然而东亚危机爆发后，外部经济环境突然变化，使韩国大批企业倒闭，形成大量不良资产。韩国产业银行的不良贷款率从1995年的2.2％，急剧上升到1999年的17％。1986至1998年间，韩国产业银行每年都接受韩国中央银行存入部分外汇储备，作为支持海外投资和优先产业发展的信贷资金。据韩国中央银行统计，这批外汇储备的绝大部分在危机结束后都成为不良资产，迫使韩国中央银行最终放弃将部分外汇储备存入韩国产业银行的做法。