一、引言

　　随着我国市场经济发育逐渐成熟，历史条件变化，政策性银行的作用渐渐受到质疑，政策性银行未来发展方向存在许多争论，也有不少认识误区。这些争论，集中表现为三种观点：第一种观点认为，我国仍处于经济转轨阶段，较长时期内仍需要政策性银行发挥作用，政策性银行应在国家信用的基础上继续从事政策性业务，与商业银行严格限定经营范围，互不交叉。第二种观点认为，政策性银行较好地完成了历史使命，但面对国家发展的新形势和新任务，政策性银行应在条件成熟时转型为开发性银行。第三种观点认为，政策性银行已完成历史使命，应逐步收缩业务，淡出市场。反映在改革思路上，有三种思路：一是继续维持传统政策性银行的定位，维持准政府机构的职能，从事国家规定好了范围和边界的政策性业务，由国家财政担保，风险由国家财政兜底；二是向开发性银行转型，实行市场化运作，按项目把业务划分成国家指令性业务和指导性业务两类，国家财政只补偿指令性项目的风险，指导性项目政策性银行风险自担；三是不单独搞政策性银行，政策性金融业务可以搞代理，谁代理就给谁补贴和优惠政策，由财政买单。对我国政策性银行改革的争论集中在以下问题：

　　（1）在社会主义市场经济体制下，我们究竟需要什么样的政策性金融？政策性金融机构是否具有国家信用，财政与政策性金融是什么关系？我国政策性金融与商业金融的关系是什么？

　　（2）对政策性银行改革，我们究竟需要明确什么样的思路？把握什么样的方向？坚持什么样的原则？为什么说我国政策性银行的改革方向是向开发性银行转型？

　　（3）开发性金融的实质是什么？开发性金融与传统政策性金融、商业金融的区别在哪里？

　　（4）国外政策性银行的资本充足率有什么特点，我国政策性银行资本金短缺，应采取什么办法补充？

　　随着我国政策性银行改革的深入，上述问题的争论较多，2001年国务院曾成立调研小组，专门研究政策性银行的发展定位问题。党的十六届五中全会提出要深化政策性银行改革，政策性银行改革成为我国金融改革的焦点之一，本文将对几个相关问题提出看法。

　　二、政策性银行与开发性银行的由来、含义及其区别

　　探讨政策性银行和开发性银行的概念不得不从政府融资及其经济思想的起源、变迁谈起。在欧洲工业化初期，人们最早认识到政府为大型建设项目提供资金的积极作用。上世纪初，法国和德国政府就通过特定的国有或私有金融机构，对大型项目提供资金。1929年经济大萧条之后，美国也有类似做法。

　　伴随这些理论和实践的发展，许多发展中国家在上世纪70年代以前，纷纷建立国有金融机构，为国家大型建设项目提供融资。这些机构既不同于以短期融资服务为主的一般商业银行，也不同于全方位依靠资本市场以成熟企业为主要融资服务对象的投资银行。其主要职能是，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供长期资金，即联合国定义的“主要给那些能带来正的外部性作用因而市场融资不足的项目提供长期资金”。“正的外部性”，指除了利润目标以外并有助于实现经济和社会发展、增进社会公平等其他目标。这些金融机构通常被称作“开发银行”（Development banks ）。这导致了上世纪80年代以前，开发银行的兴起和大发展。这一时期的开发银行被经济学家称为“旧模式”（Old Model ），或“传统”开发银行，其主要职能是给政府投资项目提供长期资金，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门分配贷款，资本金依靠政府，政策性强。

　　我国一直把1994年成立的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行称为政策性银行。国外文献和国际组织把这类银行都归为开发银行，尽管国际上有“基于政策的贷款”或“基于政策的金融”的提法，但发展经济学的文献中鲜有“政策性或政策银行”这一提法。世界银行认为，从规范的概念上说，我国政策性银行就是国际上公认的旧模式开发银行。在国内，人们也把上世纪80年代以前的开发银行模式，称为“政策性银行”。这一提法反映了旧模式开发银行使用政府公共资金、享有国家法定信用担保、业务损失财政兜底、提供基于政策导向贷款和其他金融服务的基本特征。在这种模式下，没有最低资本充足率要求。从机构性质而言，银行的成分少，行政的成分多。

　　政策性银行或旧模式开发银行在许多国家的国民经济早期发展和市场环境的建设中都起到了十分重要的作用。他们为大型投资项目提供直接贷款；给具有正的外部性项目提供融资，这类项目商业收益率低，商业贷款不愿支持，但社会收益高；支持具有市场潜力或市场潜力尚未被商业金融发现的顾客、产品和市场，如中小企业和农户贷款等。

　　但政策性银行在实践中暴露的许多严重问题也逐渐为人们所认识。一是财政提供担保，并承担最终损失，道德风险严重。一方面，需要政府补贴可以成为借口，掩盖银行管理的混乱；另一方面，在缺乏规范的会计制度的情况下，银行管理得好也无法体现在盈利水平不断提高上。另外，对政策性银行的补贴主要采取政府担保的形式，也无法具体量化政府补贴的数额。

　　二是政策性银行不按市场规则评审贷款项目，造成贷款回收率低，不良资产多，表现在经营业绩上，多数银行业绩差，不具有可持续发展能力，加重了政府财政负担。

　　三是政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。政府直接提供贷款，可能导致稀缺资源的次优配置，政府直接支持项目的实施效果不理想，金融市场因对政府直接融资的过度依赖发育不健全。上世纪60至70年代，韩国通过建立国家投资基金，对重化学工业提供贷款，造成重化学工业产能过剩，用中央银行发行基础货币作为政府资金的来源，造成了持续的通货膨胀。

　　四是政府直接融资对市场融资产生挤出效应，形成不公平竞争。政府直接融资利率低于市场利率，政府还提供担保，按低于市场标准经营的政策性银行排挤了私人部门的市场融资。

　　上世纪80年代以来，人们对政府参与银行和其他金融服务的认识不断深化。以米尔顿。弗里德曼为代表的货币学派认为，应整体上缩减政府参与银行活动的规模，把政府职能限制在极小范围内。于是，早期政策性银行出现了民营化的趋势，尤其在拉美国家。上世纪90年代初，约瑟夫。斯蒂格里茨（Stiglitz，1993）指出，由于信息不完善导致市场失灵，政府与市场是相互补充的，政府对银行业的直接干预具有一定必然性，但问题的关键是政府需要选择正确的方式和手段干预金融市场，才能弥补市场的缺失。政策性贷款不能用于取代市场功能，尽管由于缺少资金来源或存在制度缺陷等原因，贷款市场缺乏融资中介，但这并不构成政府直接提供和分配贷款、直接制定贷款价格的理由。政府的作用在于促进市场机制发挥作用，完善金融市场体系，而不是直接参与信贷分配。在解决市场失灵的同时要防止因政府不当干预，阻碍市场机制发挥作用，出现政府失灵。亚洲金融危机以后，保罗。克鲁格曼总结到，政策性导向的融资模式存在严重缺陷，即银行拥有政府隐性担保，加上监管部门对其监管不力，容易导致较高的道德风险。银行业的败德行为还表现在对房地产等部门过度投资，出现资产价格泡沫，从而引发金融危机（Krugman ，1998）。

　　上世纪80、90年代以来的理论发展，特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨，促使人们重新审视旧模式开发银行（即政策性银行）的作用，探讨其新的运行模式和机制。总体来说，政府在银行市场上的功能已从最初的提供直接信贷，向兼具直接提供信贷和建设市场、完善市场机制的双重功能转变，并开始侧重于建设市场，政策性银行的职能更加专业化、多样化，更具灵活性，也更加成熟，按市场标准提供贷款，按实际成本制定价格，接受与商业银行相同标准的监管，并积极参与市场竞争。上世纪80年代以前的“旧模式”或“传统”开发银行（政策性银行）开始转型为“新模式（New Model ）”或“现代”开发银行（开发性银行）。

　　对开发性银行的内涵，国外学者讨论较早，有代表性的包括：Aghion（1999）把开发性银行定义为“政府发起设立的主要提供长期信贷的金融机构”，Dewatripont和Maskin（1995）指出，中长期项目缺乏资金支持是因为这些项目包含大量的沉没成本，需要多家银行协同融资，协同融资可能导致在对项目的监督上一些银行搭其他银行的便车，造成对项目总体缺乏有效的监督，对中长期项目的联合融资无人愿意承担。解决搭便车问题需要一些协调性机构，开发性银行便应运而生。这是从弥补市场功能缺失的角度解释开发性银行产生的原因。

　　国内学者对开发性银行的系统论述，较有代表性的是周小川（1998，2000，2005a 、2005b ），从强调市场经济条件下资本充足率对企业、银行的自我约束入手，认为政策性银行要转变为更加符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的政策性金融服务的同时，提供以中长期项目融资为主的开发性金融服务，更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施“走出去”战略等提供更持久的金融服务。①

　　其实，开发性银行是一种介于商业银行和传统政策性银行之间的组织形式。开发性银行仍具有一定的政策属性，但政策性功能处于次要和辅助的地位。它主要利用市场化管理和国家背景，按照市场规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。开发性银行市场化管理的基本前提，是保证开发性业务具备合规的充足资本充实率和良好的公司治理结构。

　　具体地说，开发性银行具有以下几个基本特征：一是贯彻执行国家政策意图和发展战略，支持中长期项目。二是对市场融资起催化和媒介作用，促进商业性资金进入瓶颈产业和欠发达地区。三是建立现代银行制度，市场化运作，自主经营，自担风险，自负盈亏。四是依靠国家背景，发展自身机构信用和市场认知度，实现机构长期可持续发展。

　　开发性银行和政策性银行的区别是，政策性银行着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴，依靠政府预算支持，无资本金约束，因此也无法实行真正的市场化经营。开发性银行更多地强调资本金约束，从而保证按市场化原则经营，并通过制度建设、市场建设保持经营的可持续性，在此基础上，实现政府目标。两类银行与政府的关系不同，政策性银行具有国家信用，政府提供担保，并对最终风险兜底，而开发性银行依靠机构信用开展业务，具有国家背景，开发性业务的风险自担。