1 民间金融的概念界定与分类
        “民间”概念与我国城市之外乡间的“小传统”联系在一起的，从而区别于与“大传统”相联系的事物。学界对 “民间金融”概念迄今没有明确的统一界定。与上述“民间”概念相对应的“民间金融”概念属于本义概念。这一视角下的民间金融不完全等同于非国有金融。比如前者不包括我国当前的绝大多数农村信用合作社，后者则可包括。具体而言，民间金融又可以区分为几个维度：民间金融系统、民间金融秩序，民间金融组织和民间金融活动等。本文主要关注民间金融组织与活动。

        本义上的民间金融一般有着如下特征：一是具有地方性、甚至草根性；二是具有内生性、自生自发性；三是总量规模可能较大，但单个规模有限，其运作主要依赖于国家法律之外的一些机制，比如人缘、地缘、血缘、业缘关系，信任，非正式社会排斥机制等；四是所涉及者之间具有高度的信息对称性和信息完备性；五是金融当局监管难度大，基本上游离于金融当局监管之外。这些特征共同构成了本义上的民间金融的“民间性”。本义上的民间金融虽然依赖于国家法律之外的一些机制而运作，但不排除在出现违约情况时诉诸合同法或者其他法律来加以解决。

        我们在本报告中所分析的民间金融即为本义上的民间金融，也是指民间非正式金融。根据亚当斯等(Adams等，1992)的观点，“非正式金融”是指游离于货币当局或者金融当局监管之外的金融。[4]与民间非正式金融相对的概念自然就是民间正式金融。[5]

        在作出上述界定之后，我们可以根据我国农村金融机构及活动的“民间性”程度把它们划分为官方金融、准官方金融和民间金融三大类型。其中民间金融包括民间非正式金融和民间正式金融（表格1）。

        （1）官方金融：目前的官方金融主要涉及国有、国有控股的金融机构。包括四大国有商业银行、农业发展银行、邮政储蓄、部分国有控股的股份制商业银行、部分国有控股的城市商业银行、国际官方组织和国内政府所办的那部分小额信贷。

        （2）准官方金融：主要涉及非国有或非国有控股、但含国有股份的金融机构，民有国营的金融机构，以及其金融行为由于政府影响而事实行政化的金融机构，多数农村信用合作社、城市信用社，非政府组织所办的、中央或者地方政府参与管理的那部分小额信贷项目，大部分农村合作基金会。农村合作基金会大部分由农业部有关部门管理，少数作为试点由地方体改委或者其他部门管理（如温州有些农村合作基金会）。尤其是乡镇级的农村合作基金会存在着较强的政府干预。因此大部分农村合作基金会，尤其是多数乡镇级基金会，属于准官方金融范畴。1999年1月，国务院发布文件，将所有农村合作基金会在全国范围内统一清理和归并取缔。

        我国农村金融市场上，农村信用社在正式金融中据准垄断地位。但是我国解放以来农村信用合作社自成立之初就打下了被组织、而非自组织的烙印。[6]目前的农村信用社社员权利缺失严重，大多被经营人员“内部人控制”，外加银监会系统直接介入农信社的微观经营层面的管理，导致了“外部人控制”。因此，因此，笼统而言，农村信用合作社的自生自发性不强，不能算是民间金融组织。

        （3）民间金融：分为本义上的和非本义上的民间金融。这里本义上的民间金融或民间非正式金融的内生性和非正式性标准是一项重要的区分标准。本义上的民间金融主要涉及：各种个人和单位的民间自由借贷（带息或不带息）；民间放贷人；银背（或称钱中）；一些合作机构的经济服务部和金融服务部、金融社、小部分农村合作基金会（均于1999年被清理取缔）；各种合会；私人钱庄；当铺；民间票据贴现；贸易商放款等组成。经济服务部、金融服务部、金融社是类似于信用合作组织或私人信贷机构，内生性强，但基本上均被取缔。小部分村级农村合作基金会内生性较强、受外部控制小，也被取缔。银背为借贷成交的信用中介人，为借贷双方搭桥牵线，收取手续费或信息费（邓英淘等，1994）。合会（国外称“轮转储蓄信贷协会”），是各种金融互助会的统称，其名称繁多，包括互助会、帮会、标会、呈会、成会、钱会、摇会、兜会、抬会、跟会、搭会等等，通常建立在人缘、地缘和血缘关系基础上，带有互助合作的性质。

        非本义上的的民间金融或者民间正式金融包括：非政府组织及民办民营的小额信贷项目；小部分实际上由私人控制的农村信用合作社；[7]农村合作银行；农村商业银行；部分股份制商业银行（无国有控股，经营独立性相对较大）；小部分城市商业银行等。

        从知识论角度看，官方金融同时需要倚重利用可以普遍获取的全局知识和分散在不同时间和地点的局部知识（local knowledge，Hayak，1948），非本义上的民间金融也如此，半官方金融和狭义民间金融则倚重利用局部知识。从信息角度看，官方金融供求双方信息不对称程度最大，半官方金融和非本义上的民间金融较小，本义上的民间金融最小。

        从监管来看，官方金融监管难度较小，半官方金融、非本义上的民间金融监管难度较大，本义上的民间金融监管难度最大。本义上的民间金融迄今为止主要靠自治式监管制裁、事前禁止（进入监管）和事后清理。

        半官方金融与民间非正式金融主要以关系型融资(relational financing)和关系型信用为主。[8]官方金融和民间正式金融以保持距离型融资(arm’s length financing)为主。[9]

        在下文，我们主要分析本义上的民间金融，即民间非正规金融。为了论述方便，在一般情况下，我们使用“民间金融”这一术语，除非另加指明。

        2我国民间金融的发展和政策背景
我国的民间金融有着悠久的历史，解放之前就非常发达。但是，许多民间金融组织与正式金融组织一样，其机构和财务可持续性受到战乱和通货膨胀的严重影响。解放之后民间金融受到抑制、打压、取缔。文革期间，一方面由于我国仍然推动农村金融合作化、正式化，另外一方面商品经济不发达而且受到打击，民间金融基本上处于一种人为和自然两元抑制状态。比较普遍的是政府部门、学校、企业等单位内部的互助金安排，但这是不计息的内部互助保险融资安排，用于员工临时应急借款，或者轮流用款购买耐用消费品（如自行车, 见Tsai, 2000:28）。改革开放以来，随着商品经济的发展，人们的金融需求越来越大（张军，1998），而正式金融的发展与供给有限。在这种情况下，民间金融日渐活跃。在农村金融体制改革初期，民间金融组织和活动由于得到了经济管理当局的默许甚至支持（章奇，2004）。

        改革开放以来，政府一度对民间金融的发展采取默许和支持的态度。比如吉林省人民政府曾经印发《吉林省人民政府关于印发加快发展乡镇企业座谈会纪要的通知》（吉政发(1992)28号）。通知里规定，根据条件，允许集体的钱庄等民间金融组织的存在和发展，经过乡以上政府批准，允许农民创办股份合作基金会。

        但从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正式金融机构的商业化，中国人民银行开始加大了对民间和半正规金融组织和活动的管制力度，并最终在1999年清理归并了农村合作基金会、各种金融会、经济服务部、金融服务部等，由此结束了民间金融和一些半官方金融的有组织状态（章奇，2004）。

        现有的法律和司法解释对民间金融组织与活动作了大量的限制规定，这些规定事实上极大限制了民间金融组织与活动的生存空间，其中包括：（非金融机构）企业之间不得拆借；利息不得超过银行同类贷款利率的4倍；非法吸收公众存款罪；非法金融机构和非法金融活动；集资诈骗罪；扰乱金融管理秩序罪；不得用于违法活动；不得损害国家、集体和第三人的利益。系统性地清理半官方和民间金融组织与活动的文件当归国务院办公厅1998年7月13日国务院发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和1998年8月11日颁发的《转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》（国办发〔1998〕126号）。但是，上述两个文件的问题是，原来民法、合同法和刑法允许的许多组织和行为，被宣布为非法，大大限制了民间金融的生存空间。

        利率限制。根据我国最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（1991年7月2日），民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包括利率本数)。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。在许多发达国家和发展中国家，利率是市场化的，不存在设置利率上限。一个有利发展是，中国人民银行从2004年10月29日开始原则上取消了银行贷款利率上限，并把农信社和城信社贷款利率的最高上浮幅度提升到基准贷款利率的1.3倍，即。以调整后的一年期贷款基准利率（5.58%）为例，城乡信用社可以在5.02%-12.83%的区间内自主确定贷款利率。尽管“四倍”限制性规定应该仍然适用，但由于银行贷款利率业已放开，似乎已经失去了实际效力。

        非法吸收公众存款罪。根据《刑法》有关规定：非法吸收公众存款罪是指单位或个人采用非法手段吸收公众存款或变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。1996年6月30日国务院发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定：非法吸收公众存款是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动。变相吸收公众存款是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺的义务与吸收公众存款性质相同的活动。如一些单位或者个人，违反国家法律、法规的规定，以投资、集资入股等 名义吸收公众资金，但并不按规定分配利润或股息，而是支付一定的利息。有的法院援引1998年7月国务院第247号令颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）关于“非法吸收公众存款或变相 吸收公众存款”行为的界定做出了“非法吸收公众存款罪”的判决。但根据我国宪法第67条以及相关法律的规定，作出立法解释的权力属于全国人大常委会，作出司法解释的权力则在最高人民法院，国务院却对于法律无权做出解释。因此，《取缔办法》对非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款行为的界定不应当适用于刑法有关条文，法院援引国务院的行政命令做出涉及人身自由的刑事判决是违背我国宪法精神的（许志永等，2003）。