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| 保险监管的政治经济理论及其启示 |
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| 作者：卓志 访问次数： 更新日期：2007-7-28 21:12:41 来源：金融研究 |
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观察各国保险的监管制度不难发现，一些国家对保险实施较为严格的监管，一些国家的保险监管却较为宽松。一般认为，保险监管的宽松亦或严格是不同国家有差异性的经济与人文及保险的制度背景的必然结果。事实上，保险监管与采取何种保险监管理论为依据密切相关，而保险监管理论更受经济理论或经济学派的影响。
一、 保险监管理论的主要经济理论
不同经济理论或学派对政府监管或介入经济和市场有不尽相同的观点，这些观点影响着保险监管的理论与实践，构成了保险监管的政治经济分析的理论基础。
计划经济本质上是一种政府或国家拥有市场资源，根据边际成本确定生产成本，同时让人们有消费和一定择业等自由的经济形态。计划经济理论一般认为，高度集中的中央计划经济对生产条件、消费偏好和生产成本，比其它经济形态尤其私有制经济有更多的知识和了解，这决定了中央计划经济更容易通过实行统收统支，对一切资源实施有效的分配和管理。国家拥有保险业并实施完全的监管，是高度集中中央计划经济制度的必然产物。高度集中计划经济体制下，政府不仅作为一个保险监管者发挥着作用，而且对保险业乃至整个市场的各个方面实施管理和控制。
新古典经济的观点认为政府或国家不能对资源作出最好的分配和控制，私有经济在市场过程和对信息的反映等方面，比高度集中的计划经济更具优势。新古典经济理论看来，自由市场和竞争过程可以使得消费者通过对市场价格和生产质量的反映，从而在其预算约束和所对的价格条件下，组织有效的消费模式，进而使其需求得到最好的满足。私有制被新古典经济接受为一种较之计划经济更好的经济形态，理由是私有制原则既可以提供信息的最急剧的传播，又可以以恰当方式激励市场参与者对市场信号作出反映。尽管新古典经济认为自由市场和私有经济可以促进经济财富的理想化，但是它也承认 太细和太严的监管不利于市场作用的发挥，市场机制本身也不是完美无缺，市场存在不完美和不对称的信息，政府实施必要的市场监管可以促进市场运行更好，减少市场的固有的不足，增进市场的完美。
奥地利学派强调市场是一种机制，且这种机制可以对消费者的选择、偏好和生产成本等信息进行最好的汇集与运用，并认为企图修正市场的每一个不足是不合理的。市场交换涉及不断的成功与失败的过程，经历这一过程的市场的更新可以导致实践的更好发展与生存。市场具有的这种机制既是一种随机和危险的过程，又是存在激励以促进较好的实践的发展，或者存 在淘汰机制使得不的实践成为市场中的失败者的过程〖ZW(〗P.M.Booth(1997):The Political Economy of Regulation.British Actuarial Journal.3,III,PP.691-692,and P.704.
奥地利经济学派强调市场存在的自我修正机理，应当同监管的发展与完善相互配合；突出政府监管存在的合理性，但监管当是简明和概括的而不应是随意与专断的。政府监管应当集中于人们行动的框架的订立，而不应当集中于具体特殊的行动。由于市场可能缺乏对随意与专断的监管的控制以及消费者与生产者不能在一个稳定的监管框架下行动，所以政府不应对监管当局提供随意与专断的监管权力。
二、 保险监管的公众利益理论
监管的公众利益理论认为，政府监管主要是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。公众利益理论的参与者主要包括监管者或监管机制、被监管者、非工业集团(如消费者)和政治集团(如立法机关)。监管者被认作对公众利益需求作出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格的竞争。在公众利益理论下，被监管行业和非工业集团(如消费者)均指那些受监管者保护的自由市场的参与者，而政治集团是观察者。
长期以来，人们认为保险市场的可能失效导致保险公司破产或丧失偿付能力，有损广大被险的利益的观点，成为保险实施法定监管重要的理论基础。基于此，对保险公司的法定监管已被推动为维护和确保公众利益的一项实践。在英国，英国人寿保险公司和在英国共同财富法基础上组建的人寿保险机构的法定控制，受1870年颁布的英国人寿保险公司法有关规定的约束，该法其中的"自由而公开"(Freedom with Publicity)的原则，揭示了监管应当促进人寿保险公司或机构的信息披露的法律观点。1914年美国最高法院审理德国安联保险公司诉刘易斯一案时判定，险是一个"影响公众利益"(Affected with the public interest)的行业。我国的胡适博士早在1933年上海出版的《申报》中指出：保险是人们"壮年要做老年的准备，强健时要做疾病时的计划"。人们购买保险尤其是人寿保险，是牺牲当前的利益来换取未来的保障，保险公司对客户未来可能发生的风险进行的承诺到时是否兑现，关系到社会福 利和公众利益马明哲(1998)：《繁荣与危机--论中国保险体系改革与发展》，香港华光报业有限公司。 P.121.
虽然基于公众利益而实施政府监管从其产生以来便成为监管的依据之一，但对公众利益理论也存在不同的观点、甚至批评意见。布纳尔(Posner(1974)在分析公众利益理论的有用性时指出，由于公众利益理论不能充分解释市场上观察的行为，因此该理论作为解释和预测的框架是不妥的。他还认为监管者的中立性常常对公众利益有所损害；监管代理人有时成为官僚无能的牺牲品。如在新西兰，监管代理人一度不能对保险公司财务危机给予恰当的预测，监 管代理人被认为缺乏资源或管理不适或管理不严。密利克(Mitnick(1980))和鲍奥尔(Pourke (1984))则认为由于缺乏财务资金和高素质人员等资源，所以监管代理人的功能不能很好地发挥作用。密氏(Mitnick (1980))还批评公众利益理论缺乏对公众利益有明确的概念上的清楚界。梅尔(Meier(1991))解释了监管代理人对公众利益可能缺乏保护的理由，乃被监管的对象常常在技术上太复杂，人寿保险的运作的复杂性便是一例。梅尔斯(Mayers)和斯密(Smit(1981))曾指出监管代理人可能通过如增加职员人数和提高工作保障等手段，引入超常规规 定和监管以满足其自利，其行为结果可能增加官僚，而不是对公众利益的维护。斯密(Smith(1986))还指出："监管者并不是兴趣仅在社会财富最大化的仁慈的力量，相反他们有其自身))对公众利益理论有不同的见解，他认为公众利益理论不能作为强有力的理论框架的理由有二：一是该理论没有考虑经济现实；二是它没有承认政府或监管者可能由一些自利的群体组成M.B.Adams and G.D.Tower(1994):Theories of Regulation:SomeReflection on the Statutory Supervision of Insurance Companies in Anglo\|American Countries.《Geneva papers on Risks and Insurance》,No.71.April, 1994.PP166-167.
三、 保险监管的捕获或追逐理论〖HT〗
捕获或追逐理论有时称着私有利益理论，其大部分内容起因于对一些社会利益问题存在难解的困惑，从政治科学的一些文献中产生的一种理论。该理论认为监管是一个游动的政治过程，且在这样的过程中，监管总是将利益授予捕获或追逐监管过程的那些政治有效的群体。急进理论学家关于捕获或追逐理论的观点认为，监管过程推动了资本主义的利益，同时疏远了社会结构中的劳动者的利益。换句话，政府对市场缺乏监管或者对市场中消费者的保护的不足，主要是资本主义公利益占主导优势，牺牲一般公众利益为代价的结果。政治科学家们有关捕获或追逐理论有着与急进理论学家不同的观点。政治科学家看来，监管并不是仅反映社会中的阶级冲突，相反将监管过程判断为杰出利益群体对机会捕捉的结果，而且这些杰出的利益群体通常代表着那些原本被监管的行业或者被监管的工业群体。富尔茨(Feroz(1987))认为杰出的行业或工业群体有经济资源；对有利结果的兴趣；稳健的组织资本和行业的专门化知识等，决定他们常常可以成功地追逐监管过程，进而主导社会的其他群体。
捕获或追逐理论涉及监管者或监管机构、被监管行业、政客集团(立法者)和非行业利益者或非工业群体等群体。在捕获或追逐理论中，政客集团与非工业群体均处于从属地位，被监管行业者则处于主导地位。被监管行业或被监管工业群体追逐或捕捉监管者或立法者或者其过程，如斯逖(Stigler(1971))考虑的两点主要的理由是：一是排斥外来竞争者和新的市场进入者，从而保护被监管行业或工业群体的市场优势；二是获得国家或政府的补贴。即就是说，被监管行业或群体捕捉或追逐监管者的主要目的是期望监管者为自己而不是为公众服务。被监管行业捕捉或追逐监管者的方式方法很难一一列举，他们对监管者的捕获或追逐却可能产生不同的后果，如被监管行业控制或者操纵监管者；被监管行业与监管者的活动相互协调，从而使被监管行业或群体的利益得到满足；监管者受被监管行业的影响，自觉或不自觉为被监管行业的利益服务；被监管行业使监管者制定有利于被监管者的政策等等。
西方国家的人寿保险业中可能找到职业群体捕获监管者的例证。如英国保险业界存在委任精算师制度。此制度要求每个经注册的寿险机构必须雇用一些委任精算师，对寿险机构的财务状况和条件进行分析和认可，在其财务报表签字后，向保险监管当局提供详细的报告。无论从历史发展还是逻辑的角度来看，寿险业及其经营不可或缺精算科学和精算职业，其在寿险业中的极端重要性已为保险业界所公认。但是有的学者如琼嵩(Johnston)认为，英国委任精算师制度一方面使得职业精算师拥有人寿保险业中的专门知识和技术，另一方面也使得职业精算师的责任过于集中，而对监管过程发挥着巨大的影响作用。除委任精算师群体外，注册会计师等群体，可能对监管者实施捕获或追逐。当然，保险业或者寿险业有时因为没有动用其经济资源发展政治技能，或者可能由于保险业缺乏内聚力，使其捕捉或追逐并不总是有效。阿达母(Adams(1994))对新西兰寿险业的研究中揭示：新西兰寿险业的基金规模决定了理应成为国民经济重要的贡献者，寿险业却一般不能影响政府修正其现行市场政策以阻止银行和其它金融机构进入保险市场，和说服政府对年金产品的税收给予让步，进而有利于寿险业自身的发展。
有关捕获或追逐理论的观点，同样遭到不同的意见甚至批评。布纳尔(Posner(1974))拒绝接受急进理论家有关捕获或追逐理论的观点，相反，他认为监管不仅仅服务于大的被监管行业的利益，而且也服务于小的行业甚至个人的利益。罗曼(Rahman(1992))批评政治家们的关于捕获或追逐理论的观点缺乏充分的说服力和预测力，因为政治家的捕获或追逐观点忽视了受到监管者推动的利益，不仅仅与被监管的行业的利益一致，也可能和其它被监管者或不直接受监管的群体的利益相一致。 | |
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