1 引论

        改革开放以来，中国农村金融服务供给瓶颈问题突出。尤其是1997年以来，农户和乡镇企业贷款困难问题加剧。这些情况为非正规金融的抬头和发展提供了土壤。据统计，全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%。2000年底全国金融机构各项贷款余额99371.07亿元中，农业贷款余额仅占4.92%（何广文等，2002b）。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500万元以上的企业中有45.1％认为贷款难，年收入500万元以下的有86.5％认为贷款难(《中国经济时报》，2002.8.21)。中国农户和乡镇企业存在着的巨大的金融服务需求，但是中国农村金融市场存在着正规金融机构单一化、垄断化趋势，正规金融机构的金融服务供给比较单一，服务覆盖面低，农民的信贷需求主要依赖非正规金融(IFAD，2001, xii)，类似的研究也证明了这一点（温铁军，2000）。而目前农村正规金融机构不良贷款率高居不下[1]，金融服务功能难以有效发挥，非正规金融的发展又受到中央政府的种种限制。因此，改造农村金融组织体系，实现金融机构的多元化，营造竞争性农村金融秩序，便成为中国农村金融体制改革的核心问题。

        竞争性农村金融秩序的核心是存在一个良性运作的农村竞争性商业金融市场。但是，农村正规商业金融本身不可能满足所有农村群体的金融服务需求[2]，合作金融、政策金融和非正规金融都可以成为其补充。尤其是必须关注政策金融的地位和作用，政策金融必须奉行一种广义的辅助性原则（Principle of subsidiarity），即政策性金融应当成为农村竞争性商业金融的补充。在农村竞争性商业金融不能满足或是无法满足的需求、合作金融和非正规金融又具有充分准入自由时，即表现为农村金融“市场失灵”时，这时的农村金融市场存在功能缺陷，政策金融在预先审核不会发生更大的政府失灵前提下进行有限度干预，而且干预必须符合与市场兼容的原则，也就是说不能扭曲农村金融市场机制的正常运作。因此，农村竞争性金融秩序不仅涉及农村竞争性金融市场秩序，而且涉及到合作金融、政策金融和非正规金融秩序的安排。

        本文在重新疏理和整合主要农村金融理论的基础上，提出农村金融市场论和哈耶克局部知识分析范式的重要性，据以说明为什么要建立农村竞争性金融秩序。在讨论了中国现有农村金融机构的分类后，简要说明了农村金融市场供给面和农村金融机构结构的变迁，从中可以看到供给面面对农户和农村企业的金融服务需求所存在的一些功能性缺陷。从满足需求角度出发，需要建立竞争性金融秩序。竞争与效率紧密相关，这就是竞争的功能。在此意义上，金融机构之间的竞争，正规金融、准正规金融和非正规金融之间的竞争，商业金融、合作金融、其他不属于合作金融范畴的非正规金融之间的竞争，都至关重要。这些不同类型的农村金融机构或者活动有其不同的功能。在从功能和需求两方面对农村金融市场和农村金融体系问题做出诊断之后，本文提出应开放农村金融市场，通过农村金融机构的多样化和调整农村金融体系结构来促进农村金融竞争秩序的建立，以提高农村金融服务效率。

2 农村金融理论的范式转换

        代表性的农村金融理论有两种，即农业信贷补贴论和农村金融市场论。目前学界也较为关注从斯蒂格里茨不完全竞争市场理论(Imperfect Market Paradigm，见Stiglitz/Weiss, 1981:393-410; Stiglitz 1989: 197-203；张晓山、何安耐主编,2002：177-181），该理论与国家干预论相呼应。本文则强调哈耶克知识论中的局部知识（local knowledge，Hayak，1948）理念，提出局部知识分析范式(Local Knowledge Paradigm)，或局部知识论，它是与农村金融市场论相呼应，但是更多考虑了如何从知识论角度出发解决不完全竞争和信息不完全问题。重新梳理和整合这些理论，把哈耶克局部知识理念提升为一种理论或者范式，对于指导中国农村金融发展是十分必要的。本文将在此基础上从实证和规范角度分析中国农村金融秩序和农村金融服务供给问题。

2.1 农业信贷补贴论

        20世纪80年代以前，农业信贷补贴论（Subsidized Credit Paradigm）是农村金融理论界占主导地位的传统学说。该理论的前提是：农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而且由于农业的产业特性（收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等），它也不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。该理论因此得出结论：为增加农业生产和缓解农村贫困，有必要从农村外部注入政策性资金、并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。根据该理论，为缩小农业与其它产业之间的结构性收入差距，对农业的融资利率必须较其它产业为低。考虑到地主和商人发放的高利贷及一般以高利为特征的非正规金融使得农户更加穷困和阻碍了农业生产的发展，为促使其消亡，通过银行的农村支行和农业信用合作组织，将大量低息的政策性资金注入农村。同时，以贫困阶层为目标的专项贷款也兴盛一时（张晓山、何耐主编，2002:177-181）。

        该理论虽然支持一种（信贷）供给先行的农村金融战略（亚当斯，2000：63），但其假设前提本身是错误的。事实上，即使是贫困农户，也有储蓄需求。许多亚洲国家的经验表明，如果存在储蓄的机会和激励机制，大多数贫困者会进行储蓄（Adams, 2002：2）。许多经验表明，低息贷款政策很难实现其促进农业生产和向穷人倾斜的收入再分配目标。由于贷款的用途是可替换的，低息贷款不太可能促进特定的农业活动。低息贷款的主要受益人不是农村穷人，低息贷款的补贴可能被集中并转移到使用大笔贷款的较富有的农民身上（沃格尔，2000：51）。

2.2 农村金融市场论

        20世纪80年代以来，农村金融市场论或农村金融系统论（Rural Financial Systems Paradigm）逐渐替代了农业信贷补贴论。农村金融市场论是在对农业信贷补贴论的批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，其主要理论前提与农业信贷补贴论完全相反（张晓山、安耐主编，2002：170-180）：（1）农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，没有必要由外部向农村注入资金；（2）低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；（3）运用资金的外部依存度过高是导致贷款回收率降低的重要因素；（4）由于农村资金拥有较多的机会成本，非正规金融的高利率是理所当然的。因此，农村金融改革是十分重要的（张晓山、安耐主编，2002：170-180）：（1）农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要作用，储蓄动员是关键；（2）为实现储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场决定。实际存款利率不能为负数；（3）农村金融成功与否，应根据金融机构的成果（资金中介额）与经营的自立性和持续性来判断；（4）没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度；（5）非正规金融具有合理性，不应无理取消。应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。该理论完全仰赖市场机制、极力反对政策性金融对市场的扭曲，20世纪80年代以来一直受到人们的广泛关注。

2.3 斯蒂格里茨不完全竞争市场理论及哈耶克局部知识分析范式

        20世纪90年代后，人们认识到为培育有效率的金融市场，仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持它。斯蒂格利茨的不完全竞争市场论就是其中之一，其基本框架是：发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方（金融机构）对于借款人的情况根本无法充分掌握（不完全信息），如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场要素（Stiglitz/Weiss, 1981: 393-410; Stiglitz 1989: 197-203; 张晓山、何安耐主编，2002：180）。

        斯蒂格里茨对不完全竞争市场、信息不对称（比如借款人和放贷人之间）问题的研究成果，对包括金融研究有着较大的影响。其信息经济学分析工具也成为金融市场分析中的重要工具。但是，斯蒂格里茨的结论是国家干预论。本文则将根据哈耶克的局部知识分析范式(局部知识论)说明，信息不对称恰恰不应是政府干预理由，恰恰可以主要依靠市场机制和竞争机制来发现和利用分散知识，减少农村金融市场的信息不对称问题。

        哈耶克强调竞争是一种发现过程(Hayek, 1968/1969)。也就是说，竞争是一种发现信息、减少不完全信息和信息不对称的过程。根据哈耶克的局部知识论亦即我们这里所指的局部知识分析范式，存在着许多局部知识，它们是散布在特定时间和地点的分散知识，只有通过知识的分工(division of knowledge, 类似于劳动分工)才能充分利用这些知识，而竞争有助于发现这些知识，促进知识分工，从而增进合作（Hayek，1937/1945/1948）。据此，在特定时间和地点的现场交易(包括金融交易)应该最能利用局部知识，从而减少信息不对称。金融市场上的机构多样性可以导致更多金融工具的创新，使得该市场逼近或者近似于完全竞争市场。德国弗莱堡学派代表人物欧肯早在1940年也从另外一个角度得出了与哈耶克“竞争作为发现过程”的理念一致的分析结论（欧肯，1995：128-129；冯兴元，2002a：134-205）。可见，信息不完全可以通过促进竞争（比如促进机构多样性）得以缓解。而地方分散的局部知识的最佳利用者，是那些着眼于服务地方经济主体而成长起来的合作金融机构、非正规金融、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等等。这些金融组织机构之间竞争的存在，对于农村金融体系的效率以及金融资源的优化配置是至关重要的。

        为避免农村金融市场存在的不完全信息而导致的贷款回收率低下问题，应该充分利用分散在地方的局部知识，促进知识分工，包括借款人之间的知识分工。比如办法之一是可以利用借款人连带保证小组以及组织借款人互助合作。政府应该鼓励这种农民组织的形成。非正规金融市场行为，具有交易成本低、信息对称、能够充分利用地方局部知识等，一般具有较高的效率，但是可能存在一定的负面影响，如农村合会可能在经济危机时期出现倒会浪潮，这就需要某种最低程度的运作秩序框架，而建立和维持这样一种秩序框架是政府的任务。因此，在局部知识分析范式框架内，政府仍然有其位置，它提供授能环境(enabling environment)，建立与维持市场秩序框架；它起着辅助性的、促进性的作用。